一、城市公共安全应急体系建设的方法

    1．方法原则

    在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是本质的原则，其含义有四方面：全危险方法、综合紧急事态管理系统、紧急事态管理的生命周期、对各级政府及组织紧急救援资源的统一调配。

    全危险方法。意思是利用同一套公共安全管理安全、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。从20世纪70年代美国的公共安全管理机构就合并为一个，采用全面的准备、应对和恢复措施，面对所有可能发生的灾难。

    综合紧急事态管理系统。使用该系统要达到四个目标即：促进联邦、州、地方等政府的充分合作；加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施；实现紧急事态管理规划向州、地方政府决策及行动体系更完全的整合；在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，拓宽对所有类型的紧急事态的适用范围。

    紧急事态管理的生命周期理论。这四个阶段即依据灾难的发生周期、将紧急事态管理活动、政策和项目分为四个功能区：减除、准备、应对和恢复。

    2．七大安全战略目标

    美国国土安全部提出的七大安全战略：

    ⑴了解：识别和了解威胁，评估脆弱性，确定潜在的影响，适时对国土安全保护的参加者和美国公众发布信息。

    ⑵防止：侦察、防止和减轻对国土的安全威胁。

    ⑶保护：保卫国民和他们的自由、重要基础设施、财产和国家经济，使其免遭恐怖主义、自然灾害或其它紧急事态的破坏。

    ⑷应对：领导、管理和协调全国对恐怖主义、自然灾害或其他紧急事态的应对。

    ⑸恢复：领导全国、州、地方及企业，在遭受灾难后，恢复运转，重建社区。

    ⑹服务：通过促进合法的贸易、旅游和迁徙，为公众安全提供尽可能全面的服务。

    ⑺组织品质：尊重资源和人民，创造促进共同认同、创新、相互尊重、责任心及团队精神的文化，以实现安全减灾的效率、效力和运作的匹配性。

    3．美国“安全月”活动的经验

    美国的安全社区活动的经验。安全的概念不仅仅体现在生产工作中，而且渗透于家庭、社区、公共场所以及道路交通各方面。如美国安全委员会十分有效地组织了 2003年6月安全月。在30天内，他们提出了安全月的口号，把安全月划分为四个阶段，并将向全国各界提供每一阶段活动的主题、活动内容和信息，以帮助他们做好安全月的准备工作。通过开展此项活动，唤起和促进人们搞好安全的意识，使人们清楚安全就在每个人的身边。

    二、中国城市公共安全应急体系建设宜抓“大事”建议

    2006年7月6日《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》不仅总结了过去的中国应对突发事件的经验和教训，也从新层面上明确了研究与发展方向。作为城市安全减灾科技工作者，我认为其核心词是“全面应急”，而非单一应急，体现了综合减灾的思想。我有三点建议：

    第一，城市要特别强化灾害风险认知能力与水平。值得注意是，目前国内的风险管理研究集中在：灾害治理和危机管理，更多的侧重于风险爆发后的应对与恢复，而对非应急状态下的风险预测和预防做得不够；尤其对于城市公众对风险认知度及社会可接受水平心中无底。同时，城市化的调整发展严重地使城市公众过分地依赖于信息技术的创新与扩散，而复杂的城市高技术系统无比脆弱，一旦受损则牵一发而动全身，表现出越来越多的全面效应。

    为此建议：在国家、城市的应急建设中要认真推进风险管理的大思路，最大限度地提高城市公众对灾害风险的认知与接受水平。具体可组织城市间的灾害风险认知与响应行为问卷调查，并作好对比分析。

    第二，城市必须成为应急建设的重点。利用中国各大中城市修编城市总体规划并制定“十一五”规划的绝好时机，使两者结合起来。具体讲要从工程与非工程规划建设上提出发展策略。

    工程性规划的措施：灾害测报系统与布局；生命线系统保障规划；应急救援设施与布局；指导防灾工程建设规划；城市防灾公园与避难广场规划；城市防灾绿化带与小型避难空间规划；城市疏散和避难通道规划设计（含车行疏散道路与步行疏散通道等）；

    非工程性规划措施：以城市综合减灾立法为前提的“一案”、“三制”建设应成为指导思想，同时强化五方面建设即综合减灾组织机构的建立；明确应急救援建设及责、权关系；城市总体与分灾种应急预案的制定，并与城市综合减灾规划相一致即尤其要搞灾变全寿命周期安排对策即灾发期→混乱期→避难行动期→避难救援期→ 避难生活期→恢复重建期等；重在寻到最佳的灾难应急处置时段；强化公众防灾减灾的系统化教育；用防灾减灾规划等推进城市综合减灾法规建设，至少在2008 年前应编制《城市综合减灾法》，建立起建设部系统的城市综合减灾工程系列的规划设计标准体系表；同时要建立灾害信息共享系统，整合各类报警网络，建设各级政府风险信息服务体系，要提供足够辖区的各类灾变风险地图，从而为应急预案的实施奠定风险控制基础。为此要大力发展尤如“拇指预报”的预警方式等。

    第三，城市应急救援不可忽视新农村建设。据国家公安部消防局的统计，2006年上半年全国火灾形势总体平稳，但在分析火灾六大特点时，位属其二的就是农村火灾占较大比重。建设新农村与发展小城镇是我国一项重要决策，截至2004年底，全国建制镇有19883个（不含县城关镇），乡17451个。它们是火灾、爆炸、地质灾害、气象灾害、洪灾、雪灾等的多发地区。所以，关注新农村与小城镇防灾减灾规划建设是有效实践应急救援的关键。