我国是世界上灾害频率最高、灾害种类最多且受灾害破坏最严重的少数国家之一。随着我国经济建设的快速发展，城市化、工业化步伐加快，新材料、新工艺和新能源的广泛使用，火灾、爆炸、水灾、冰冻、地震、泥石流、危险化学品泄漏、空难、水上及陆上交通事故、建筑物倒塌、公共卫生事件等不断发生，各种灾害事故日趋常态化、复合化、大型化，突发事件、人为事故呈逐年上升趋势，事故总量居高不下，特大事故频发，这些事故如得不到迅速有效处置，势必给人民群众生命安全和国家财产造成不可估量的损失，而且对社会秩序和公共安全造成严重威胁。因此，需要有一支专业化的消防应急救援队伍。

一、我国应急救援现状及存在问题

我国各级政府为保障经济科学发展和社会和谐稳定，在应急救援方面投入了大量人力、物力和财力，配备了大量救援装备，建立了相关的工作机构，加强了各部门、各系统的力量建设，可以说。某些系统、行业的救援能力得到了较大加强。但是，由于政府、部门职能分工较细且相对独立，救援力量散于各个部门、系统和企业，难以形成统一有效的救援力量体系。相反，部门分割、力量分散、多头投入、浪费程度高的现象却越发严重，并呈蔓延趋势，应急救援力量缺乏统一协调，难以发挥各自专业优势。公安消防部队、医疗救护队、矿山救护队、水上救护队、企业专职消防队及供水、供电、供气和交通等等，看似专业队伍不少，应急救援力量貌似颇为强大，实则缺乏应急救援常备机制，缺乏战平结合的相应制度，单独处理各自领域救援尚可，联合处置复杂的救援任务，救援工作效率就显得十分低下。

（一）缺乏跨领域专业的管理部门

目前现有的应急组织机构众多，在国家层面上缺乏统一的综合领导机构和常设性危机管理协调机构，不能把危机的前期控制过程纳入政府长远战略目标、规划与日常管理中，因而现有组织体系无法适应预警与快速反应的需要。由于政府的职能尚未明晰，很多综合性的危机管理决策行动往往变成了上下级政府以及部门之间相互推诿扯皮的过程，一旦需要动用各方资源的重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。当前的公共突发事件应急管理体系结构，在组织救援力量、救灾资源调度等方面，层级多、部门多，仅靠国务院或地方政府的应急办协调指挥跨部门、跨系统、跨行业的应急救援工作，往往作用相当有限，经验较为缺乏，工作力度和专业化程度明显不足。

（二）应急救援主体力量不明确

从我国应急救援工作的实际需要看，常态下的事故灾难频率高、数量多、专业性强，需要明确一支归政府直接指挥、综合性应急救援专业力量。目前由于从中央到地方，均没有明确应急救援主体力量，现分属不同行业和部门的专业应急救援队伍多是在计划经济时期建立的，互不隶属，力量分散，功能单一，使日常的应急救援中出现多头指挥、现场混乱，各行业专业队伍各自为政，难以形成有效地合力等问题，致使救援处置不力，近十多年来发生的重特大灾害事故救援事实证明，因应急救援主体不明、行动迟缓、指挥处置不力，导致小灾成大灾的教训极为深刻。虽然明确提出建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急救援机制，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局，但实际上仍然没有明确应急救援的主体力量。

（三）应急救援行动缺少法理支撑

现行的各种法律、行政法规、部门规章及党中央、国务院和部门文件，对突发重大灾害应急救援队伍特别是部队如何调派、联动，联动后指挥体系的建立、救援的职责分工都未上升到法律的高度。因此造成灾害事故的紧急救援联动中，不按规定履行职责、事故发生后反应迟缓、工作随意性大、本位主义严重等情况屡有发生，使救援行动的整体联动因缺乏法律保障而显得涣散无力，削弱了战斗力。面对如汶川大地震等突发灾害，需要在全国范围、短时间内调集众多救援人员和装备前往灾区一线，没有跨省市调集救援力量方面的预案和体制的支撑是无法实施的。

（四）应急救援专业装备分布不合理

应急救援处置工作的成功与否，在很大程度上打的是技术战、装备战。装备建设是提高救援战斗力的新增长点，由于目前应急救援装备没有健全的战勤保障机制，无法对有限资源进行合理的配置和优化使用，造成应急救援技术、装备普遍存在数量不足、技术落后等问题，严重缺乏针对性强、特殊专用的先进救援装备，远不能满足处置各种灾害事故的需要。虽然消防部队已经配备了一定数量较为先进的救援器材装备，但与地震、坍塌等重大抢险救援实战需要仍存在较大差距。目前用于专业救援的一些特勤装备主要集中在大、中城市的特勤大（中）队，而其他普通消防站专业救援器材相对缺乏，尤其是一些高精尖的救援装备更是凤毛麟角，严重缺乏。因此，受装备量少质差的影响，以消防部队为主参加重大紧急救援任务的能力被大大削弱。

（五）应急救援专业人才匮乏

一是消防警力严重不足，消防队建设滞后，装备跟不上形势发展的需要。目前世界发达国家消防警力为每万人10 至15 人，我国每万人消防警力为0.94，远低于世界每万人3 至5 人的平均水平，致使有相当数量的灾害不能在第一时间得到有效控制。遇到类似塌方、地震这样大规模灾害事故，就难以应付突如其来的超负荷工作，最多也只能在整个救援中担负某一方面或某一局部的任务，人力不足常常是消防部队在各类应急救援中处于被动的局面。同时由于人员更替，造成了现有装备不能充分发挥效能。

二是应急救援是一门边缘科学，涉及化学、物理、建筑、地质等多门学科，需要从业人员具有较高的综合素质，目前实行的现役消防体制，消防从业人员流动性大、专业性不强，转业、复员、提升和岗位交流等多种原因导致消防专业人员从业极不稳定，在积累了一定的工作经验，业务略有精通之际，就被更换、调整。同时，受《中华人民共和国现役军官法》限制，当具备一定专业技能的人员不能再进一步晋升职务时就必须退出现役，不论学历、能力、实力如何都没有回旋的余地；受《中华人民共和国兵役法》限制，仍然不能把消防法救援作为一项终生的事业来完成，因为还是有退出现役的一天。

二、对策与建议

（一）在法律上明确消防在应急救援中的主体地位

按照国务院《实施国家突发事件总体预案》确定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类、17 小类突发公共事件分级标准，消防部队承担和参与了其中四大类、10 小类突发公共事件的应急救援任务，因此应尽快完善配套的法律法规，依法确立公安消防部队为应急救援主体力量的地位，明确职责任务，完善主体地位的配套机制。同时，积极推动应急救援立法工作，建立符合国情、利国利民的应急救援法律保障体系，切实将各类灾害事故的预防、各种社会应急救援队伍建设以及发生灾害事故后的指挥机制等纳入法治轨道。逐步形成“政府领导、部门参与、统一指挥、协调配合”的社会应急救援联动机制，形成在当地政府的统一领导下，以消防部队为核心的应急救援专业力量，从而达到指挥调度其他应急救援力量和调集社会应急物资，发挥其专业和综合优势，减少现场协调环节，力求快速决策，有效处置各类灾难事故。

（二）整合应急救援力量，强化专业能力

我国应急救援资源有限且分散，消防部队作为应急救援的重要力量，在体制、编制、法律和经费保障等方面不足制约了其作为应急救援队伍的发展。要集中人力、财力、物力，建强、建好一支专业化、功能集约化的队伍。因此，必须有效整合有限资源，本着“整合资源、提升能力、服务大众”的要求，加快实践，推动建设。要整合现有的各种应急救援力量，对原有的应急救援力量，除特殊领域或特种技能要求的以外，要进行撤并。明确各地拟建、在建的地震应急救援队、防空救援队、民航空难事故抢险队、化学毒害品事故抢险队、核事故抢险救援队等行业应急救援队伍。县（市）级以上政府在建或规划中的“应急救援中心”要依托当地消防部队组建，避免重复建设和资源浪费。国外发达国家的消防机构一般集“灭火、救灾、救护”于一体，在处理各种灾害事故的同时开展医疗紧急救护，配备有紧急医疗救护车和医生，规定由消防部门负责医疗急救业务。我们本着与国际接轨的要求，充分发挥公安消防站布点密集，车辆、人员出动迅速的优势，积极探索将“120”与“119”合并，由消防队承担医疗急救业务，努力将消防队简称“消防、救灾、救护”三位一体的政府应急救援专业的主干力量。

（三）完善应急联动机制，形成救援合力

国家对完善应急救援联动机制，建立统一的指挥平台给予了高度重视。在大规模突发灾害事故的应急处置中，如何有效地把各种作战力量统一起来，形成有机联系的整体，是当前社会救援面临的重大现实问题。消防部队作为应急救援专业力量，能够实现应对突发公共事件的快速反应，可以在第一时间快速赶赴现场，在医疗抢救人员生命为主的应急救援中，起到“尖兵”作用。但由于突发公共事件的多样性和复杂性，仅靠公安消防部队不可能完全应对各类不同类型、不同规模的突发公共事件。因此，必须健全联动机制，真正建立起以消防为主，其他多种力量为辅，有层次、有结构、紧密联系、互相配合的应急救援联动机制。明确的指挥关系、统一的应急救援指挥平台和高效的应急协调联动机制，能真正地将应急救援力量有机融合。极大地提高快速反应能力和联动作战能力。以快速的信息通讯网络、完整的基础信息数据、先进的指挥系统和经验丰富的专家智囊团为基础，对应急救援行动的处置过程进行资源整合，形成权威性、强制性、较为统一的应急救援指挥平台，通过整合，改变现在以部门和行业分而治之的离散状况。实现跨部门、跨地区、跨行业，以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一指挥，协同作战”，准确、快捷、有序、高效应对各种特殊、突发和重要事件，促使应急救援工作进一步程序化、规范化、制度化。

（四）实现社会储备与专业储备有机结合

为了使消防部队在应急救援中能够快速准确的搜寻被困人员、成功进行营救，就必须加大消防经费、基础设施和装备的投入，将消防警力、消防基础设施和装备建设与社会经济发展同步考虑、同步建设，为承担应急救援任务提供组织和物资保障。充分发挥社会各方面在应急救援物资生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。同时，装备器材的配备要瞄准先进技术和优良性能，注重合理的装备结构，确保功能完备。特别是加强、加快消防特勤队伍的专业化装备建设，尽快完善以应急救援工具车和生命探测仪、蛇眼探测仪、救援撑杆、起重气垫、液压破拆工具等应急救援器材为主的装备结构，不断提升消防应急救援的专业处置能力。

（五）改革消防现役制度，充实专业队伍力量

目前，我国有公安消防现役人员13 万人，每万人口消防员人数仅为0.94，远远低于发达国家甚至一些发展中国家的平均水平，这与我国经济社会的快速发展是不相称的。随着消防职能由单一的防火、灭火向灭火、救火、应急救援的复合型转化，为适应社会发展的需要，消防体制改革势在必行，消防职业化是必然趋势。建立以职业制为主体、多种体制相结合的新型消防体制。

一是由国家对消防编制进行扩编，增加一线执勤力量，提高消防部队综合应急救援能力。在直辖市、省会和计划单列市组建消防应急救援大队；在地级市组建消防应急救援中队；在县（市）消防中队建立应急救援分队，以适应所承担的综合应急救援任务的需要。

二是将干部、士官的服役年限延长，特别是长期战斗在一线的指挥员、战斗班长，在身体、技能、理论等考核合格的情况下，可以服役到退休，由政府给予相关的劳动保障和待遇。

三是积极发展多种形式的消防队伍。建立由政府给予相关劳动保障和待遇的合同制消防员队伍，强化一线执勤力量；减少非执勤用兵，行政车驾驶员、炊事员、卫生员、窗口服务人员等非执勤岗位招聘地方人员来担当，减少用兵，重点将现役兵员用在应急救援专业力量的充实上；动员各种力量参与应急救援工作， 加强动员社会团体、企事业单位以及对志愿者队伍的招募、组织和培训，鼓励志愿者参与应急救援工作，从而充实消防部队整体战斗力；将医疗救护先行纳入消防抢险救援序列，逐步实现消防部队与专业救援体系的有机整合，真正解决多头参与、指挥不灵的问题。我们相信，逐步确立以消防作为应急救援的专业化力量，是必然的趋势。