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农村水电安全生产标准化若干问题的探讨

文档作者：邓茂奇１夏建军２文档来源：１．陕西省旬阳县小水电管理中心２．陕西省水利厅		点击数：	更新时间： 2024年06月06日
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收稿日期：２０１６ － ０５ － １９
作者简介 ：邓茂奇 （１９７６ － ） ，男 ，工程师 ，主要从事农村 水电管理工作。E_mail ：２５３７０００６１＠ qq畅com
农村水电安全生产标准化若干问题的探讨
邓茂奇１ ，夏建军２
（１ ．陕西省旬阳县小水电管理中心，陕西旬阳７２５７００ ； ２ ．陕西省水利厅，陕西西安７１０００４）
　　摘　要： 通过论述农村水电实行安全生产标准化的必要性和紧迫性， 明确了实施安全生产标准化的政策及法律依据，
提出了推进安全生产标准化的措施。
关键词： 农村水电； 安全生产标准化； 问题； 措施
1 　必要性和紧迫性
１畅１ 　农村水电安全生产问题突出
农村水电历来是水利安全生产事故的高发领
域，２００９ — ２０１５ 年， 全国上报的农村水电死亡事故
有２６ 起， 占水利事故总起数的２０畅８０％ ； 死亡５６
人， 占３０畅２７％ ； 农村水电共发生较大事故１２ 起，
占本领域事故总起数２６ 起的４６畅１５％ 。
农村水电安全生产主要存在以下突出问题：
（１） 农村水电站安全组织机构不健全。一些民
营电站根本没有成立安全机构， 没有配置安监员及
安全员， 没有建立三级安全网。部分电站没有按要
求层层签定安全生产责任书， 安全生产责任人不明
确， 安全责任不落实。
（２） 安全生产的各项规章制度不完善。没有执
行枟农村水电站技术维护规程枠等统一的管理标
准， 各电站规章制度不一。部分电站连最起码的
枟电业安全工作规程枠、枟发电机运行规程枠等规程
标准都没有， 更谈不上贯彻落实。“两票三制” 等
电力安全生产行之有效的规章制度及其他安全生产
管理规章制度不齐全， 各项安全管理制度未上墙，
反事故措施、安全技术措施不落实。
（３） 设备管理制度不健全。大部分小水电站设
备不开展设备评级， 未建立设备台帐； 电气设备不
能按规范要求进行定期检修和试验， 继电保护整定
单、试验报告等技术资料不齐全。部分设备安全距
离不够， 不能满足国家强制性规范要求。一些设备
未进行双重命名， 与运行规程脱节。一些电站安全
工器具配备不齐全， 有的没有按规定进行定期试
验， 并粘贴合格标志。很多电站的灭火器未及时检
验或更换。未进行增效扩容改造的老电站， 仍然存
在设备严重老化， 自动化水平低， 存在安全隐患等
问题。
（４） 安全作业问题突出。农村水电站作业现场
管理混乱， 生产场所消防通道不畅通， 在厂房、中
控室有乱堆乱放物品的现象， 有的还放有易燃易爆
物品， 生产与生活场所混杂； 水电站电气主接线、
巡视路线图等未上墙； 盖板、栏杆、遮拦等安全防
护设施不完整， 警告、警示牌未按规定设置。“两
票三制” 等核心制度未得到落实； 缺乏细化到本站
的运行操作规程。
（５） 当初的“四无” 电站（无审批、无设计、
无验收、无管理） 存在先天不足的隐患。“四无”
电站设计、施工等均不规范， 前期的地质勘察工作
深度不够， 对重大地质问题没有查清， 重大技术方
案没有经过专业部门审查， 技术方案存在缺陷； 建
设程序不规范， 不重视审查、核准、开工、施工、
试车、验收等主要建设程序， 隐蔽工程潜在隐患增
加。随着运行时间的延续， 很多安全隐患将会不断
暴露出来。
（６） 重机电， 轻水工， 水库电站安全问题非常
突出。近年来， 小水电大水库迅速增多， 大部分私
· １１ ·
小水电　２０１６ 年第４ 期（总第１９０ 期） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　农村水电及电气化
营业主对水电站的特殊性和安全性认识不足， 安全
生产意识不强。只重视经济效益， 不重视安全； 只
重视机电， 不注重水工管理， 使得水电站水库安全
管理问题十分突出：
① 农村水电站水库管理机构、制度不健全， 人
员素质低。目前大部分电站水库未专设水工管理机
构， 未按水情测报、安全监测、金属结构维护等需
要配置专业的水工管理人员， 一些电站仅雇用个别
民工看管大坝， 安全监测、巡查维护无从谈起。
② 安全监测设备不完善。一些私营电站因当初
违规建设， 一切因陋就简， 未按规范要求设置安全
监测设备， 有的甚至没有布设任何监测设施， 导致
部分大坝监测项目不全， 甚至无法监测； 有的在施
工期未测初始值； 有的是已经蓄水后补设监测设
备， 以致没有办法取得初始值， 使监测成果的准确
性大打折扣； 有的不按规范频次进行监测； 有的未
对监测成果进行分析利用。
③ 大部分水电站水库未设水情测报、预警设
施。未按要求建设雨情水情测报系统， 难以准确及
时掌握上游雨情水情变化情况。绝大多数水电站水
库缺乏预警设施， 泄洪、发电突然放水时， 可能会
危及下游河道中人员的安全。
④ 水电站水库泄洪设施维护不到位。很多电站
启闭设施未设有双回路电源或可靠的备用动力， 金
属结构不按规程进行定期检测维护。
⑤ 不能按规定进行大坝安全鉴定、登记注册、
确权划界。
（７） 应急处置能力严重不足。一些农村水电站
基本都有防汛预案， 水库电站普遍缺乏大坝安全应
急预案、突发事故应急预案、恐怖事件应急预案
等， 未形成包括综合预案、专项预案、现场处置方
案在内的完整预案体系， 尤其是缺乏触电、溺水、
高坠等易发事故的现场处置方案。预案制定、审查
批准、宣贯、演练、修订的程序不完善。
（８） 没有建立安全生产的长效机制。大部分私
营电站不计提安全投入， 折旧吃光， 电站安全无投
入， 设备老化， 年久失修， 无力进行更新改造。
造成以上问题的原因， 从宏观上看， 是由于我
国正处于工业化加速推进的时期， 安全法律法规还
不健全， 部分安全生产责任未得到严格落实， 安全
防范及监督管理还存在不到位的地方， 仍处于生产
安全事故易发多发的时期。从行业来看， 由于水电
站以民营为主， 在安全方面不重视， 舍不得投入。
重机电轻水工， 建成发电万事大吉， 多年不验收；
外行业的业主投资水电缺乏业务知识， 认识不到水
电安全的特殊性、重要性； 建设因陋就简， 设施不
完善， 天生有缺陷； 条件艰苦， 待遇偏低， 留不住
人才， 很多电站是农民工搞运行； 水电站本身易受
洪涝灾害、泥石流威胁； 等等。
１畅２ 　农村水电安全生产标准化的作用
１畅２畅１ 　安全生产标准化概念
国家安监总局发布的枟企业安全生产标准化基
本规范枠（AQ／T９００６ — ２０１０） 中， 对安全生产标准
化的定义是： 通过建立安全生产责任制， 制定安全
管理制度和操作规程， 排查治理隐患和监控重大危
险源， 建立预防机制， 规范生产行为， 使各生产环
节符合有关安全生产法律法规和标准规范的要求，
人、机、物、环处于良好的生产状态， 并持续改
进， 不断加强企业安全生产规范化建设。
１畅２畅２ 　安全生产标准化实现了农村水电安全管理
的模式化
安全生产标准化是一种安全管理模式， 贯彻管
理、运行的全过程， 涵盖事故预防、事故救援及事
故调查处理全过程， 并采用计划、执行、检查、改
进的持续改进的PDCA 管理模式， 抓住事故预防工
作的关键性矛盾和问题， 提倡系统化、标准化、规
范化的管理思想， 强调全面、全员、全过程的安全
管理； 推行目标管理、全面安全管理的对策。
１畅２畅３ 　农村水电实施安全生产标准化的重要意义
安全生产标准化建设， 落实了农村水电企、事
业单位的安全生产主体责任， 明确了公司、电站、
班组等各级人员的安全责任； 有利于农村水电企业
建立安全生产的长效机制。实施农村水电站安全生
产标准化建设也是贯彻安全生产法， 提高安全生产
技术含量， 对农村水电实施安全生产分类指导和分
级监管的重要依据。
2 　政策及法律依据
２畅１ 　国务院及有关部门系列文件的行政要求
从２００４ 年开始， 国务院印发了枟关于进一步
加强安全生产工作决定枠（国发〔２００４〕２ 号） ， 后
又由国务院安委会、安监总局等相继下发了十余个
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农村水电及电气化　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　SMALL 　HYDRO 　POWER 　２０１６ No畅4 ， Total No畅190
文件， 提出了安全生产标准化的系列要求。２０１０
年， 国家安监总局正式发布了枟企业安全生产标准
化基本规范枠（AQ／T９００６ — ２０１０） ， 使安全生产标准
化建设有了规程依据。
２畅２ 　法律依据
枟中华人民共和国安全生产法枠（修正案， 以下
简称安全生产法） 第四条： “生产经营单位必须遵
守本法和其他安全生产法律法规， 加强安全生产管
理， 建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度
改善安全生产条件， 推进安全生产标准化建设， 提
高安全生产水平。” 又将安全生产标准化上升为法
律的高度。
２畅３ 　安全生产标准化核心要素来源于与枟安全生
产法枠
枟安全生产法枠第四条提出： 要“推进安全生
产标准化建设” ， 但无不实施安全生产标准化的罚
则和法律责任。安全生产标准化的十三大核心要
素，１１ 个都在枟安全生产法枠中有明确的体现，
有明确的法律责任与处罚措施。枟安全生产法枠是
安全生产标准化的依据， 安全生产标准化是对枟安
全生产法枠的具体贯彻落实。
（１） 安全生产目标——— 包括目标的制定、目标
的分解、控制与落实及目标的监督与考核。
（２） 组织机构和职责——— 明确安全管理机构设
置及各级人员职责。枟安全生产法枠第五条、六、
七、八、九、十八、十九、二十一、二十二、二十
三、二十四条、第八十七至九十三条。
（３） 安全生产投入——— 明确安全投入标准、管
理、用途。枟安全生产法枠第二十条、第九十条。
（４） 法律法规与安全管理制度——— 提出获取法
律法规， 以及将国家法律、法规以及规程、规范、
标准贯彻到本企业安全管理制度和规程中的要求。
枟安全生产法枠第四条、第十条、第四十一条。
（５） 教育培训——— 包括建立教育培训制度、体
系， 提出人员培训要求和开展企业安全文化建设等
内容。枟安全生产法枠第二十五条、二十六、二十
七条。
（６） 生产设备设施——— 包括设备设施管理、设
备设施本质安全以及设备风险防控等内容。枟安全
生产法枠第三十二条、三十三条、九十六条。
（７） 作业安全。提出作业现场管理、作业行为
管理及作业安全防范措施。枟安全生产法枠第二十
五条。
（８） 隐患排查和治理——— 建立隐患排查和治理
的制度， 开展隐患排查治理工作。枟安全生产法枠
第三十八条、四十三条、六十七条、七十一条。
（９） 重大危险源监控——— 包括重大危险源辨
识、建档、备案、监控等。枟安全生产法枠第三十
七条。
（１０） 职业健康。职业场所危害的检测， 职业
健康管理等。枟安全生产法枠第四十一、四十二、
四十九至五十四条。
（１１） 应急救援——— 包括应急机构、队伍、预
案体系建设； 应急物资管理； 应急演练、培训等。
枟安全生产法枠第七十六、七十七、七十八条。
（１２） 信息报送和事故调查处理——— 规定了信
息和事故调查、处理的要求。枟安全生产法枠第八
十到八十六条， 第一百零六、一百零七条。
（１３） 绩效评定和持续改进。规定了安全生产
标准化绩效评定和持续改进的机制。
２畅４ 　激励与约束措施
枟安全生产法枠第七十五条明确规定： “负有安
全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法
行为信息库， 如实记录生产经营单位的安全生产违
法行为信息； 对违法行为情节严重的生产经营单
位， 应当向社会公告， 并通报行业、投资、国土资
源、证券管理部门以及有关金融机构。” 将农村水
电站安全生产标准化评价， 认定结果通报给相关部
门， 作为企业绩效考核、信用评级、投融资和评先
推优的重要参考依据， 近而建立起诚信联动机制，
发挥社会监督作用， 促进整改， 不断提高。
3 　问　题
（１） 国有电站积极， 私营电站消极。私营业主
对水电工程特殊性认识不足， 对安全生产重视不
够， 防范意识不强， 不愿在安全方面进行投入， 标
准化推进缓慢。
（２） 达标中的几个突出问题： 一是水电站确权
划界、大坝登记注册的少， 不按时进行大坝安全鉴
定， 不按规定进行安全监测、分析。二是建设期不
办理行车、压力容器登记手续， 后期无法按年度检
测。三是金属结构不按期检测。四是早期一些工程
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小水电　２０１６ 年第４ 期（总第１９０ 期） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　农村水电及电气化
不符合枟工程建设强制性条文枠（水利工程部分） 。
五是一些电站多年未竣工验收。这些因素都影响到
安全生产标准化建设。
（３） 缺乏安全生产标准化方面技术力量。各电
站， 尤其是私营电站技术力量薄弱， 依靠自身力量
进行设备双重命令、各种规程及标准编制、制度制
定、标志标线划设等十分困难， 一些电站运行多年
仍无规范的“两票” 。
4 　措　施
（１） 加强枟安全生产法枠执法。枟安全生产法枠
第九条： “国务院和县级以上地方各级人民政府有
关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规
定， 在各自的职责范围内对有关行业、领域安全生
产工作实施监督管理。” 第一次明确了水利部门也
具有安全生产行业的行政执法权， 水利部门监管责
任更为重大。通过执法， 促进农村水电站完善安全
组织机构、保证安全投入、加强教育培训等， 自然
会达到安全生产标准化的要求。习近平总书记指
出： “管行业必须管安全、管业务必须管安全、管
生产经营必须管安全” ， 加强安全生产执法是加强
行业管理的重要手段。
（２） 新建电站按照安全生产标准化的要求来建
设。如严格执行枟工程建设强制性条文枠， 杜绝安
全隐患， 为成为标准化电站奠定基础； 行车、压力
容器等特种设备建设期到技术监督部门进行注册登
记， 以免后期严重影响安全标准化达标； 及时进行
消防、档案及竣工验收； 及时进行水库注册登记、
确权划界。
（３） 日常运行管理中突出安全生产标准化核心
要素。
① 落实安全“双主体” 责任。层层签订责任
书， 逐级、逐站、逐岗、逐人落实了安全责任， 安
全监管工作有方案、有部署、有检查、有监督、有
记录。
② 保证安全投入。大部分私营电站未计提安全
投入， 折旧也吃光， 设备老化无力改造， 无钱进行
安全标准化建设， 达标推进慢， 无法建立安全生产
长效机制。应每年从发电收入中按规定比例提取安
全生产费用。
③ 设备及运行。严格执行枟小型水电站运行维
护技术规范枠（GBT ５０９６４ — ２０１４） 及枟农村水电站
技术管理规程枠（SL ５２９ — ２０１１） ； 严格执行好“两
票三制” 。
④ 加强培训。私营电站人员素质低， 同时技术
力量极端贫乏， 甚至是农民工搞运行。农村水电站
应积极参加行业主管、安监等部门举办的各种培
训， 内部举办多种形式的培训， 提高人员安全素
质， 并重视培训的记录和考核。
⑤ 提高应急能力。加强预案编制， 形成综合预
案、专项预案、现场处置方案三个层次完整的预案
体系， 预案定期修订， 加强预案的宣贯和演练。
⑥ 加强水电站水库管理。一是完善水库电站水
工管理机构， 加强安全监测、工程维护。二是加强
闸门启闭机、备用电源等设施的检查维护、检测。
三是落实大坝确权划界、登记注册、安全鉴定等制
度。四是建立和完善汛情预测预报、泄洪预警系
统， 加强流域梯级水电站间防汛及安全生产的协
作，互通雨情、汛情， 形成一体化防洪态势， 发
电、放水、检修及时通报， 确保运行、检修安全。
（４） 发挥财政资金扶持项目的带动作用。“十
三五” 增效扩容改造、小水电精准扶贫项目应将安
全生产标准化内容、投资直接纳入设计， 作为审查
内容之一。已实施的增效扩容、电气化县、小水电
代燃料等项目必须率先实现， 以点带面， 典型
带动。
（５） 发挥协会自律作用， 配合政府监管部门做
好安全生产工作。
参考文献：
［１］ 　 GBT ５０９６４ — ２０１４ ，小型水电站运行维护技术规范［S］ ． ［２］ 　SL ５２９ — ２０１１ ，农村水电站技术管理规程［S］ ．
［３］ 　夏建军．小型水电站安全生产标准化管理模式［M］ ．北
京：中国水利水电出版社，２０１５ ．
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责任编辑　吴　昊
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