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水资源保护和利用的法律完善

文档作者：杨逊敏文档来源：海安市水利局		更新日期： 2026年09月03日	点击数：
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137
区域治理RULE OF LAW 法 治
水资源保护和利用的法律完善
海安市水利局 杨逊敏
摘要：水是人类生存发展不可或缺的自然资源，是社会经济可持续发展的重要支撑，水资源紧缺已成为制约社会经济可持续发展的主要因素。
本文对《水法》等相关规定进行梳理，从水资源管理体制、水资源税制度、水权制度三个方面，对水资源保护和利用的完善提出一些建议。
关键词：水资源保护；水资源利用
中图分类号：TV21 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）44-0137-0001
我国多次对《水法》进行修订，水资源
的保护和利用得到进一步强化，但是仍存在
诸多问题，如水资源管理体制问题、水资源
税制度问题、水权制度问题等。因此，水资
源保护和利用的法律完善对我国具有很强的
现实意义。
一、我国水资源现状
我国的水资源基本状况是人多水少，水
资源时空分布不均匀，南多北少，沿海多
内地少，山地多平原少，耕地面积占全国
64.6% 的长江以北地区仅为水资源占有量的
20%，近31% 的国土是干旱区，生产力布局
和水土资源不相匹配，供需矛盾尖锐，人均
水资源十分贫乏。根据测算，到2030 年全
口径用水总量将超过6500 亿m3，水资源消
耗总量和强度将会越来越大。因此需要通过
完善立法来协调和平衡用水矛盾，使有限的
水资源能够满足社会持续发展的需要[1]。
二、现行《水法》中的不足
（一）水资源管理体制不畅
《水法》突出明确了流域管理机构的职
责，但在水资源管理的实践中，流域管理
机构与地方政府部门的职责权限仍然时有冲
突，这就容易造成部门与地方条块分割，形
成有关部门各自为政的分割管理状态，割裂
了水环境的整体性和水资源的自然联系，在
整体上缺乏合理有机的规划，在运作中暴露
出种种难以克服的弊端，难以形成整体效益。
（二）水资源税法缺失
我国现行的水资源费征收管理制度，在
实践中发现存在诸多弊端：第一，由于“费”
的不规范性，导致各地收费标准不一，收取
的水资源费很难完全用在保护和利用水资源
上。第二，尽管《水法》明确规定水资源费
由水利部门征收，但由于部分地区政府部门
职能不清，导致重复收费、随意减免等不规
范收费现象时有发生，因此实施水资源费改
税已势在必行。[2]
（三）水权制度不清
在所有权方面，《水法》明确规定，
水资源属于国家所有，国家对水资源依法实
行取水许可制度和有偿使用制度。但是，当
前水权制度尚有部分弊端：1. 无论是国家
所有还是集体所有的水资源，都存在投资主
体不清的现象，迫切需要进行产权界定；2.市
场机制还不完善，没有建立水权的交易流转
制度，造成了水资源配置效率低下问题, 不
符合节约和保护水资源的总体要求；3. 水
权概念还不完整，《水法》仅对水资源所有
权和取水权作出了明确规定，但对水资源使
用权较为模糊。[3]
三、强化水资源立法保护
（一）健全水资源管理体制
日本政府专门设置国土厅水资源部，负
责对全国的水资源开发利用和保护进行统一
管理。明确以流域管理为主，对跨行政区的
河道按流域范围指定管理单位，对指定水系
的开发实行政企分离的制度[4]。
在这里，可以借鉴的经验是要明确政府
职责分工，各部门应在各自的职权范围内对
水资源实施管理。同时，还必须接受流域管
理机构的统一调度，加强部门间的沟通协作，
确保符合国家总体规划要求。
（二）推进水资源税改革
俄罗斯水资源税具有的税基广泛、税制
设计合理、专款专用等优点，对推进水资源
税改革具有一定指导意义。我国可以借鉴俄
罗斯水资源税经验，充分发挥税收因素在水
资源配置、水需求调节等方面的作用，促进
水资源节约，提升利用效益。[5]
我国在资源税立法方面已制订了《资源
税暂行条例》，并在部分省市试点水资源税
改革。目前基本都是以现行水资源费制度为
基础，仅实现了收费制度向征税制度的转换，
在实施精准分类管理、提升管理质效上取得
了一定突破，但未能有效发挥税收杠杆作用，
在合理调节用水需求、提高用水效率、促进
水资源集约循环利用和生态环境保护、推动
形成绿色发展方式和生活方式等层面还需继
续深化改革探索。
（三）完善水权制度
根据现阶段我国水权现状并结合上述立
法较为完善国家的经验，基本明确了水权确
权的四个步骤：一是明确用水总量指标；二
是明确工农业各类用水控制指标；三是在保
障基本生态用水和生活用水情况下，明确工
农业各取用水户可用水量；四是发放取水许
可证确认用水户的用水权。同时，积极探索
出形式多样的水权交易规则, 以尽快实现水
权交易的规范化，实现从向政府要水转变为
到市场找水，促进水资源从低效益领域向高
效益领域的流转[6]。
参考文献
[1] 李军. 水危机是持续发展的最大危
机[N]. 中国环境报,2014-03-11(10).
[2] 车伟, 邬忠平, 候文锦. 开
征水资源税的可行性研究[J]. 四川财
政,2002(8):12-14.
[3] 肖国兴. 论中国自然资源产权制度
的经济理性[J].环境保护,2007(10):32-35.
[4] 万尽波, 周艳芳. 中日水资源管
理的法律比较研究[J]. 长江流域资源与环
境,2006(1):16-20.
[5] 董德新. 俄罗斯水资源税对我国的
借鉴[J]. 福建税务,2002(8):43-45.
[6] 陈守煜, 张道军. 中国水资源
管理中水权制度的研究[J]. 水利发展研
究,2012(1):11-14.
作者简介：杨逊敏，生于1991年，助理工程师，本科，研究方向为水资源管理。

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