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“最严处罚”下违反食品安全法的处罚执行问题--以餐饮行业为例

文档作者：连岳峰高锐文档来源：太原市尖草坪区食药局		点击数：	更新时间： 2025年06月25日
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Sep 2015 CHINA FOOD SAFETY 61
特别报道
10 月1 日，史上最严《食品安全法》
开始实行。此次修法，立法者从宏观角度，
以完善监管制度机制，解决当前食品安
全领域存在的突出问题为导向，通过全
程控制，严格监管，严厉处罚，为公众
对食品安全的关注与质疑交上了答卷。
《食品安全法》的修订，秉持了“重
典治乱”的精神，通过违法成本的提高，
使得无良商家仔细掂量金钱利益与违
法成本的得失，慑于法律威严而不敢
超越法律的红线。在食品安全整体水
平得到提升、食品安全形势总体稳中
向好的今天，新法的出台，增加了整
个食品行业的透明度，使得食品市场
更加规范有序运行。然而，徒法不足
以自行。良好而完备的法律离开执行，
最终难逃威严丧失、沦为空文的厄运。
《食品安全法》第九章规定了法律
责任，从122-124 条规定的处罚标准
都是以5 万元起步，其中122 条规定；
违反本法规定，未取得食品生产经营许
可从事食品生产经营活动，或者未取得
食品添加剂生产许可从事食品添加剂生
产活动的，由县级以上人民政府食品药
品监督管理部门没收违法所得和违法生
产经营的食品、食品添加剂以及用于违
法生产经营的工具、设备、原料等物
品；违法生产经营的食品、食品添加剂
货值金额不足一万元的，并处五万元以
上十万元以下罚款；货值金额一万元以
上的，并处货值金额十倍以上二十倍以
下罚款。相对于旧法，新法动辄5 万元
以上的大额罚款在现实执行过程中如何
落实的问题就随之而来。
小微企业、个体经营户作为食品生
产经营的底层，是一线执法人员面对的
主要群体。由于他们在法律意识、资本
投入、经营条件上的先天不足，往往最
需要监管部门的规范与扶持，一旦面临
大额度的行政处罚，对其打击无疑是致
命的。以笔者目前所处的中部省会城市
一个区的餐饮行业为例，目前共有各类
餐饮1300 家，其中大中型餐饮 172 家，
小型餐饮1228 家，小型餐饮又以50
平米以下的为主。由于餐饮业进入门槛
较低，因此小型餐饮从业人员多为社会
弱势群体，他们普遍学历较低、收入不
多，都以小型餐馆维持整个家庭的开销。
大额度的罚款是法律的要求，但对他们
来说这样的惩罚是毁灭性的，在实际执
行中有相当难度。
国家鼓励扶持中小企业发展，支持
个人创业，鼓励小微企业发挥其在解决
就业、方便居民、活跃经济方面的作用。
行政处罚的本意也是教育为主、惩戒为
辅。在严格监管、严厉处罚与支持中小
企业、个人创业的双重语境下，如何实
现保障法律权威与活跃市场经济？如何
实现程序正义与实质公平？如何让基层
的执法人员严格执法而不与相对人冲突
怨怼？就值得进一步思考与探索。
以餐饮单位为例，根据餐饮场所面
积与经营规模，可以分为大、中、小型
餐饮。小餐饮单位由于诸多条件的制约，
往往存在“先经营、后补证”的运作模
式。五万元起步的处罚，对于未取得餐
饮服务许可证但已经营的小餐饮而言，
无疑超出了其承受的最大范围。当然，
立法者本着从源头治理的角度，意图使
从业人员从开始就合法依规运行。可是，
先天条件不足与后天生存压力造成了小
餐饮不合规范的硬伤。面对处罚，相对
人难免抗拒逃避。这样，基层执法人员
在送达处罚决定书后经常面对相对人消
失不见的尴尬。使得立案之后结案难。
对于实践中如何解决新法出台后
会遇到的执行难问题，笔者认为因从
以下几方面入手：
第一，加大新食品安全法的宣传力
度，尤其加强对小微企业、个体从业人
员的宣传力度。首先要加大新食品安全
法的宣传深度和广度，积极在新闻媒体
上宣传新法，新闻媒体的解读应该深入
细致，尤其明确市场准入之后的法律风
险。其次要加大新法的宣传覆盖面，尤
其发挥基层法律工作者的作用，送法下
乡，送法进社区、街办。让准备涉足食
品行业的人员提高法律意识，在筹备阶
段就合法依规进行准备工作。
第二，设置新法执行的缓冲期限，
让已经从业人员有一个相对充裕的应
对时间，抓紧时间完善资质条件，限
期责改纠正违法行为。
第三，倡导执法人员文明柔性执
法。当前执法环境复杂，社会矛盾集
中，执法如若不能动之以情、晓之以
理、戒之以规，执法人员简单粗暴，
难免会激化矛盾，不利于案件的解决，
甚至发生悲剧事件。
第四，充分利用协议履行。积极
发挥《行政强制法》的作用，按照《行
政强制法》第42 条第1 款规定：实施
行政强制执行，行政机关可以在不损
害公共利益和他人合法权益的情况下，
与当事人达成执行协议。执行协议可
以约定分阶段履行；当事人采取补救
措施的，可以减免加处的罚款或者滞
纳金。通过分期履行的方式，使得相
对人能够接受大额度的罚款数额，同
时又不至于让自己的经营活动难以维
持，接受处罚的同时内心树立依法经
营的意识，实现行政处罚案结事了。
第五，严格遵守行政处罚法定程序。
中华人民共和国行政处罚法第42条规定，
行政机关作出责令停产停业、吊销许可
证或者执照、较大数额罚款等行政处罚
决定之前，应当告知当事人有要求举行
听证的权利；当事人要求听证的行政机
关应当组织听证。当事人不承担行政机
关组织听证的费用。5 万元起点的罚款，
属于较大数额罚款，行政机关应当让当
事人用好听证的权利，在充分考虑相关
因素的情况下做出行政处罚决定。
第六，与社会信用体系相衔接，
建立诚信档案、失信联合惩戒和黑名
单制度。建立全国性的食品生产经营
黑名单制度。当执行遇到违反法律事
实清楚，证据确凿却又拒不履行的相
对人时，用黑名单制度对相关违法当
事人、主要违法事实予以公告，禁止
其继续从事食品行业，以确保执法的
严肃性，维护行政机关的公信力。
“最严处罚”下违反食品安全法的处罚执行问
题——以餐饮行业为例
□连岳峰　高　锐　太原市尖草坪区食药局

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