案情：2017年10月，淮海区市场监管局执法人员接到市民举报，称辖区内紫晶苑居民小区物业公司未经业主同意，违法对小区电梯加装（IC卡）刷卡系统，侵犯了业主合法权益，执法人员经现场查看确认小区电梯加装（IC卡）刷卡系统属实，但物业公司工作人员辩称：目前乘客确实只有刷卡后才能乘坐小区电梯，这主要是为了防止小偷等社会闲杂人员进入，保证小区业主人身财产安全，业主进入轿厢刷卡后乘用不受限制，可以呼叫、驶停任意楼层。执法人员经现场测试后证实物业公司工作人员上述说法属实。后查明，该物业公司对电梯加装（IC卡）刷卡系统未报电梯改造项目开工，不能提供施工单位电梯改造资质，也无电梯加装（IC卡）刷卡系统后检验合格证明文件。

淮海区市场监督管理部门在调查过程中，有调查人员认为，根据“国质检特（2014）260号”文件中对电梯改造的规定，该小区乘客刷卡才能乘坐电梯，避免了小区业主以外的人员随意出入，有利于小区安全管理，业主刷卡后可呼叫、驶停任意楼层，物业并未限制业主乘用电梯的权利，故该刷卡系统的IC卡只是启动电梯运行的“钥匙卡”，可将其视为乘坐电梯的一个前置开关，并未改变电梯原控制线路，因此该小区物业公司相关行为不属于电梯改造行为（参见《中国质量技术监督》2017（5）P70-71），也就无需报开工和进行验收检验，故物业公司相关行为没有违法，市场监管部门也不该处罚物业公司，应该将此调查结论告知举报人。

电梯加装（IC卡）刷卡系统哪些行为才违反法律规定？本案是否应该追究物业公司的行政违法责任？本案是否违法的关键在于对“国质检特（2014）260号”文件的理解和解读。国家质检总局在《关于印发〈电梯施工类别划分表〉（修订版）的通知》（国质检特〔2014〕260号）中认为：电梯改造是指采用更换、调整、加装等作业方法，改变原电梯主要受力结构、机构（传动系统）或控制系统，致使电梯性能参数与技术指标发生改变的活动；包括：……4.加装自动救援操作（停电自动平层）装置、能量回馈节能装置、读卡器（IC卡）等，改变电梯原控制线路。那么什么样的加装读卡器（IC卡）行为才是改变电梯原控制线路的行为呢？笔者认为，所有的电梯加装（IC卡）刷卡系统行为都已经改变了电梯原控制线路，都属于电梯改造行为，也都应该按照电梯改造的法定要求和程序进行申报和监管，具体理由如下：

一、所有的电梯加装（IC卡）刷卡系统行为都必然涉及电梯控制方式和控制线路的改变。电梯是“CCC”强制认证目录产品，每一种型号电梯生产前的设计都必须获得国家型式试验审查通过，这些电梯产品及出厂所随附的技术资料都表明：电梯原控制方式和原控制线路仅支持按键控制。加装电梯（IC卡）刷卡系统本身就是要接入到电梯控制线路之中并实际参与影响和控制电梯运行，即使是上述所谓电梯“钥匙卡”，也是将原有电梯的单纯按键控制方式改变为“钥匙卡”+“按键”控制方式，原有的按键控制方式已经不能单独运行和实现电梯控制功能，必须通过加刷IC卡才能实现电梯控制，这种行为已经改变了出厂时设定的原标准控制方式和控制线路（按键控制），所以对于加装（IC卡）刷卡系统不改变电梯原控制方式和控制线路的结论笔者不敢苟同，当然，笔者也同意，（IC卡）刷卡系统限层做法将刷卡系统的控制器加入到电梯的召唤控制回路中，这种方式对原有控制线路和呼梯方式的改变程度更为深刻，表现更为明显。所以笔者认为，无论以何种方式对电梯加装（IC卡）刷卡系统行为都改变了电梯原有控制方式和控制线路，性质没有区别，只是程度和方式不同，故都属于对电梯的改造行为范畴。

二、从物业的加装动机和目的来看，电梯加装（IC卡）刷卡系统行为也必然涉及电梯电梯控制方式和控制线路的改变。物业加装（IC卡）刷卡系统一般理由包括：首先是区分业主与非业主，使小区避免负面人群进入，实现小区安全管理和居民安全居住；其次是节能环保，减少开支；其实物业公司没说的理由才是他们为电梯加装（IC卡）刷卡系统的最大动机，那就是迫使业主按期缴纳物业管理服务费，否则不管是采用上述哪种方式加装（IC卡）刷卡系统，只要物业不为业主开通、延续电梯IC卡服务期限，（IC卡）刷卡系统当然可以锁死电梯，就可以让绝大部分业主即使持卡也一样有家难回，这些业主只有乖乖按照物业要求缴纳物业费用才能乘用电梯，电梯加装（IC卡）刷卡系统成为物业公司和业主对垒博弈的制胜法宝。笔者无意质疑物业公司的经营管理方式，也无意评判物业公司与业主争执的是非对错，但上述这种动机和功能本身就坐实了“电梯加装（IC卡）刷卡系统行为必然改变电梯控制方式和控制线路”这一性质，否则，怎么可能限制非业主乘客自由乘用电梯？又如何能够实现迫使业主“主动”缴纳物业费用的目的？

三、从实际监管来看，认为部分电梯加装（IC卡）刷卡系统行为存在不改变原控制线路的观点让基层监管与执法无所适从。首先从安全监管的目的来看，我们对电梯实施监管首要目的是为了保证电梯运行状况安全、稳定，减少、控制和杜绝电梯运行风险和隐患。按照系统论的观点，系统要素的增加必然导致系统复杂性的增加，同时也就意味着系统脆弱性和风险性（隐患）的增长，电梯加装了（IC卡）刷卡系统使得电梯发生故障的概率和风险随之增加，为了保证电梯安装、改造、修理行为不对电梯安全性能产生破坏和消极影响，任何接入电梯系统的要素和行为在接入前都必须得到认真评估和考量、权衡，这种接入行为是否必要？是否符合法律规范和要求？安全风险和隐患是否可控？这一评估工作绝不能由电梯使用单位、修理（生产、改造）单位代替监管部门自行作出，只能由监管部门或者其委托的第三方特检机构依法依规进行。实践中几乎所有电梯使用单位都认为自己加装（IC卡）刷卡系统没有改变电梯控制线路，没有安全风险，不属于电梯改造行为，因而也认为自己无需生产厂家授权、申报开工和监督检验，不需要委托具备电梯改造资质的施工方进行施工。笔者认为，任由电梯使用单位对加装行为自主定性的观点必然带来电梯管理和改造秩序的混乱，导致电梯管理出现更多风险和隐患。如果承认电梯加装（IC卡）刷卡系统部分行为（如钥匙卡）存在不改变原控制线路的性质，那么我们如何论证、界定其他加装（IC卡）刷卡系统行为与这些加装行为之间性质的根本差别？这种论证和界定能否让当事人、社会、司法机关信服和认可？我们又如何保证和控制这些不属于电梯改造的加装行为过程中存在的隐患和风险？最关键的是监管人员是否需要对因此出现的电梯安全生产事故承担责任？

其次，认可电梯加装（IC卡）刷卡系统行为存在不改变原控制线路将为所有的加装行为留下“合法”的后门和路径，导致对电梯加装（IC卡）刷卡系统违法行为的查处流于形式。实践中，电梯加装的（IC卡）刷卡系统很多可以通过软件设定设置为三种以上的模式，即模式一：钥匙卡，乘客刷卡后可以呼叫、驶停任意楼层；模式二：自动限层，乘客刷卡后自动显示对应楼层，不支持呼叫、驶停其他楼层；模式三：手动限层，乘客刷卡后需要再按键对应楼层，不支持呼叫、驶停其他楼层。这些模式通过（IC卡）刷卡系统软件设定就可以实现自由切换，假如认可电梯加装（IC卡）（上述模式一）刷卡系统行为不改变原控制线路，那么我们：（一）不能追究安装单位或者个人责任，因为该安装（上述模式一）行为未改变电梯控制线路，不属于改造行为，也就无需获得原生产厂家授权，无需事前书面告知特种设备安全监管部门，无需具备电梯修理、改造等施工资质，无需移送相关资料；（二）我们无法追究电梯维保单位责任，按照《电梯维护保养规则》第五条，电梯维保单位发现严重事故隐患应及时报告特种设备安全监管部门，但既然该安装（上述模式一）行为不属于电梯改造行为，电梯维保单位当然有理由判断其不存在严重事故隐患，也就无需报告特种设备安全监管部门；（三）我们也难以追究使用单位责任，因为该安装（上述模式一）行为不属于电梯改造行为，当然也无需监督检验和变更登记及保存相关资料。交付使用后，物业公司任一员工都随时可以通过软件设定将电梯（IC卡）刷卡系统切换到模式二或者模式三，即使被发现，当事人辩称安装时间久远（譬如称是2014年6月以前），就会使执法人员对当事人违法使用加装（IC卡）刷卡系统行为的调查和取证难度明显加大，同时当事人一有风吹草动当然也可以随时切换回模式一，如果再不能解释清楚模式一和模式二三的性质差别，实践中行政处罚很难继续进行。

鉴于实践中小区电梯加装（IC卡）刷卡系统行为具有相当的普遍性，且行为跨越2014年7月1日前后，很多特种设备监管和检验人员对具体电梯加装（IC卡）刷卡系统行为是否属于改造存在异议，对电梯违法加装（IC卡）刷卡系统行为的处理犹豫观望。但小区电梯加装（IC卡）刷卡系统行为事关百姓日常出行，很多地方反对的民意非常激烈，由此引发多起群体事件，假如特种设备监管人员存在渎职或者应对不当，被追责的可能性确实存在。在这种矛盾中如何依法履行监管小区电梯加装（IC卡）刷卡系统行为职责？

首先，当然是期望国家局对（国质检特〔2014〕260号）文件作出统一解释。这一解释应该包括：是否存在不改变控制线路的加装（IC卡）刷卡系统行为？如果有包括哪些行为？2014年7月1日加装（IC卡）刷卡系统行为是否需要监督检验？对加装（IC卡）刷卡系统行为的改正方式有哪些？这是最理想、最权威、最彻底的解决办法，其它办法都只能是临时性补救措施。

其次，征求相关司法机关对于电梯加装（IC卡）刷卡系统行为是否属于改变控制线路的看法和意见。鉴于司法机关对具体行政行为具有的监督、审查评判职能，笔者理解相关司法机关意见对行政执法行为同样具有借鉴和指导意义，事前与法官交流、沟通监管部门对于加装（IC卡）刷卡系统行为是否属于改变控制线路的看法和意见，并征求法官对于该问题的看法和意见，有利于澄清事实，争取司法机关的理解和支持，避免在行政诉讼中被动甚至败诉。

第三，必要时向地方政府法制机关和监察委进行书面专题请示。小区电梯加装（IC卡）刷卡系统行为事关百姓切身利益，已在多地引发多起群体事件，书面专题请示一则体现监管部门关注民生，主动履职，以求得相关部门对工作的理解和支持，争取更好的执法环境和执法效果，二则可以请求法制机关和监察委委托厂家、特检机构对具体加装（IC卡）刷卡系统行为进行技术分析，以专业技术来还原事实本身，保证各方合法权益。