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老挝水电工程移民安置实施管理模式刍议

文档作者：韩瑞1,冯明磊2,郑勇2 文档来源： 1．中国南方电网国际有限责任公司 2．中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司		点击数：	更新时间： 2025年11月19日
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2016 年第5 期
2016 Number 5
水电与新能源
ＨYDROPOWER AND NEW ENERGY
总第1４3 期
Total No． 1４3
DOI: 10． 13622/ j． cnki． cn４2 －1800/ tv． 1671 －335４． 2016． 05． 013
收稿日期:2016 －03 －30 作者简介:韩 瑞，男，高级经济师，从事水电项目开发与移民安置管理工作。
老挝水电工程移民安置实施管理模式刍议
韩 瑞1,冯明磊2,郑 勇2
(1． 中国南方电网国际有限责任公司，广东广州 510623;
2． 中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司，云南昆明 650051)
摘要:从项目业主角度出发，对比分析了近期中资企业在老挝开发的水电工程中移民安置实施管理模式，并结合南塔1
号电站和其他已建或在建的水电工程实际实施情况，初步探讨了各管理模式的适用范围、优缺点、可能存在的具体问题
及相关建议，以期为后续老挝水电项目开发移民安置管理工作提供有价值的参考。
关键词:老挝;水电工程;移民安置;管理
中图分类号:F062． ４:C922 文献标志码:C 文章编号:1671 －335４(2016)05 －00４6 －0４
On the Resettlement Management Modes in Hydropower Projects in Laos
ＨAN Rui1， FENG Minglei2， ZＨENG Yong2
(1． China Southern Power Grid International Co． ， Ｌtd． ， Guangzhou 510623， China;
2． Powerchina Kunming Engineering Co． ， Ｌtd． ， Kunming 650051， China)
Abstract: The resettlement management modes adopted by Chinese companies in the development of hydropower projects
in Ｌaos in recent years are compared and analyzed from the point of view of the project owners． Based on the actual
implementation conditions of the stations that are built or being built， specifically the Namtha I Ｈydropower Station，
these different management modes are discussed in detail， including their scope of application， advantages and disadvantages，
existing problems and solutions． It could be a useful reference for the future resettlement management work in the
development of hydropower projects in Ｌaos．
Key words: Ｌaos; hydropower projects; resettlement; management
老挝是中南半岛的内陆国家，周边分别与越南、柬
埔寨、泰国、缅甸及中国云南接壤，国土面积23． 68
万km2，全国有20 多条流程200 km 以上的河流，近年
来，随着老挝政府不断强化革新开放政策，扩大对外合
作，外资企业纷纷进入老挝寻找投资商机，其中水电资
源开发已成为外国投资的重点领域之一［1］ 。
鉴于老挝与中国相邻，一些生产生活习惯与中国
云南南部的少数民族地区相似，且大部分水电工程沿
湄公河两岸分布，尤其是许多大型的水电工程基本由
中资企业开发，所以老挝水电工程移民安置工作在遵
循老挝政府相关政策的基础上，可以参照中国移民安
置工作的一些经验进行［2］ 。但毕竟每个国家有自身
发展的方向和特点，中资企业如何在老挝特定的人文
自然环境条件下寻找到适合的水电工程移民安置管理
途径是一件迫在眉睫的事情。
本文结合目前已建或在建水电工程移民安置情
况，从项目业主角度分析在老挝开展水电工程移民安
置实施的管理模式，并根据各模式的特点分别提出了
相应的适用范围和相关建议。
1 实施管理主体
在中国国内《移民条例》(国务院４71 号令)规定:
４6
徐 铬，等:700 MW 水轮发电机定子单相接地故障分析和处理2016 年5 月
“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、
项目法人参与的管理体制”，但在老挝，由于政府急于
发展本国的经济，在相对有限的时间和资源情况下，工
程开发相关政策的制定过程中只是对大的方针政策进
行了规定，并没有考虑到操作层面的问题，截至目前还
没有具体规定谁是水电工程移民安置工作实施的
主体［3］ 。
之所以老挝水电工程移民安置实施主体无法像中
国那样明确规定，这也与老挝的政府和民众有很大的
关系。老挝全国人口仅仅600 多万人，在近代屡受侵
略和殖民统治的影响，西方文化影响深厚，是一个非常
民主的国家，但其本身还是一个以佛教思想为主体的
宗教国家，无论是政府还是民众性格都非常温和，与世
无争。政府部门工作人员的职责意识和工作能力受到
知识面和管理水平的限制，在落实相关政策和措施中
表现得非常孱弱。民众对突然到来的各项政策和措施
可以说从理解到接纳都有一个渐进的过程，但在民主
主义的影响下，某些操作刚一提到层面上就遭到了极
大的阻力，无法真正通过老挝官方进行解决。这在水
电项目前期论证和建设过程中已经得到了较好的体
现，如南塔1 号电站，在地方政府的牵头组织下，项目
业主、咨询公司和移民等各方共同对安置点进行选址，
确定了方案，并得到老挝政府的批准;但实施阶段移民
又有新的想法，他们提出完全否定原先方案的新要求，
变换安置点场地位置甚至要求搬迁到另外一个安置
点，造成各方处于极大的被动局面。另外，有资质进行
水电工程咨询的老挝咨询公司能力有限，缺乏实际的
移民安置工程实施经验，调查数据和成果粗糙甚至不
准确，编制的咨询报告往往深度不满足要求。
综合以上情况，在老挝水电工程建设中，不同的项
目业主针对不同的项目具有自己独到的选择方式［４］ 。
有的是项目效益可观、希望尽快发电;有的是考虑地方
稳定、长居久安;有的是与老挝EDＬ 公司有合作协议
(EDＬ 为其股东之一)，希望通过EDＬ 公司得到老挝
政府的政策支持。所以在水电工程移民安置实施主体
的选择中，各项目业主会根据自己的需求来选择合适
的实施管理主导单位。
2 实施管理模式
就老挝国内现有水电建设项目的情况来看，根据
老挝水电工程移民安置实施主体的不同，实施管理模
式主要有４ 类:项目业主主导、地方政府主导、咨询公
司主导和老挝EDＬ 公司主导。由于各项目业主对老
挝水电市场的接触时间和接触对象的不同，造成对老
挝水电站工程移民安置工作的理解有所差异，从而导
致移民安置工作实施管理主体和实施管理模式不同，
但从总体上来看还有一定的规律可循。
1)项目业主主导模式。采用该模式的水电工程
项目业主一般为资金充裕，项目规模较大，配置完整的
移民安置管理部门和人员，且对老挝水电市场有较深
的接触。之所以该模式能够实施，主要是因为老挝政
府本身对大型工程移民安置这项工作并没有经验和十
足的把握，且项目业主对老挝风土人情和经济状况有
较多了解，实在不放心把动辄几千万美元甚至上亿美
元的投资一把交给老挝政府或老挝公司来进行处理。
项目业主主导模式不是完全抛弃了地方政府和咨
询公司，而是由项目业主来组织相关的工作，同时又有
老挝地方政府和咨询公司的参与，只是在整个实施过
程中，由项目业主来整体控制移民安置的资金、进度和
质量。当然，在这个控制中，由于项目业主人员有限，
有必要引入具有较强工作经验和管控能力的咨询单位
协助管理，如移民项目管理和移民综合监理等(参照
国内的管理模式)。为提高老挝政府和咨询公司的参
与度，在相应的移民安置实施过程中，根据他们的能力
划分部分的工程进行分包，如:安置点寺庙建设、移民
搬迁、简单专项处理和生计恢复等可以承包给当地政
府来完成;为顺利拿到下闸蓄水许可证，库底清理工作
可以委托具有一定政府背景的咨询公司。
项目业主主导模式需要业主单位具有较强的管理
队伍和协调能力，同时对项目当地的社会经济文化情
况有较好的认识，在与地方政府、咨询公司、工程承包
商和移民沟通上有较大的主动权，并能通过各种手段
和方法达到移民搬迁安置的目标。目前，在老挝采取
这种模式操作的主要是南欧江一期工程。
2)地方政府主导模式。在可研阶段工作做完后，
项目业主根据项目建设需要和资金使用计划，在资金
和进度可控的情况下，将移民安置工作委托给地方政
府来完成。这种模式下项目业主只对主体工程建设进
行管理，地方政府在移民安置工程实施中处于主导地
４7
水电与新能源2016 年第5 期
位，由于地方政府具有熟悉当地自然人文特点的优势，
在开展相关工作中只要有足够的资金就可以很轻松的
完成相关任务。
实际操作中，老挝地方政府虽然具有天然的属地
优势，但是由于缺乏移民安置工程实施经验，对移民安
置工作要做哪些工作和应该怎么做根本没有概念，经
常在工作一开始就是一团乱麻，毫无组织纪律性和工
作流程。在关系协调中只靠移民的主动反映，而不能
积极主动的去做相关工作，再加上老挝地方政府缺乏
监督机制，腐败现象时有发生，项目资金经常无法落实
到移民身上，为后期项目运行埋下隐患。
因此，在老挝水电工程移民安置工程委托时，真正
采取这种模式的项目一般都是装机规模较小，涉及较
少数量(10 户以下)或不涉及移民的项目。这种项目
操作起来程序简单，只有少量的专业项目、土地补偿和
库底清理工作，涉及移民自身利益的事项较少，地方政
府在项目业主和咨询公司的协助下可以掌握住相关的
处理方式方法，能够经过努力达到项目业主需要的要
求。可能的另外一些由政府实施的项目还有老挝国家
投资的工程，完全靠国家的行政能力迫使移民配合关
系国计民生的基础设施建设项目。
3)咨询公司主导模式。在老挝水电市场内真正
开发并进入实施阶段的水电项目，除了少部分(沙耶
武里水电站和一些小型水电站)属于泰国或老挝境内
私人开发外，大部分项目以中国的企业开发为主。在
本文中咨询公司包括老挝咨询公司和中国咨询公司两
个方面。
在开发的前期工作中，老挝咨询公司参与了相关
的规划设计工作，在此过程中，他们认为自己完全可以
承担此项工作，拿出一个比较诱人的资金使用计划力
主项目业主承包给咨询公司来实施。大部分项目业主
在老挝水电项目前期工作中并没有配置专门的移民安
置工作人员，对移民安置工作的认识不足，当看到这较
为便宜的资金可以解决较大的移民问题时就毫不犹豫
的签下了委托合同。在实际实施过程中，由于老挝咨
询公司本来在前期的工作中做的深度就不够，并且对
此项工作的难度估计严重不足，经常是最后资金无法
满足工作的需要只好同项目业主进行讨价还价，项目
业主由于前期的决策失误，为了赶上主体工程的建设
进度不得不重新拿出一笔资金启动移民安置工作。
对于参与老挝水电工程移民安置的中国咨询公司
都是具有一定国内实力的企业单位，而且参与了水电
工程的前期论证工作。对于老挝市场有较为雄厚的社
会资源和人力资源储备，对参与的前期论证项目有比
较客观的认识，而且相对于老挝公司前期形成的咨询
成果论证深度要高的多，对后期项目的实施在质量、进
度和资金控制上有比较大的把握。
４)EDＬ 公司主导模式。老挝国家电力公司(Electricity
du Ｌaos，简称EDＬ)负责老挝的电力规划、开发、
实施及运营。EDＬ 为国营公司，隶属老挝能源矿产
部，主要负责管理全国主干电力网络的发、输、配电系
统，以及与周边国家的电力进出口，是老挝唯一的电力
开发和运营机构。目前老挝规划水电站的建设分为2
种方式:①10 万kW 以上的水电站以外商投资的形式
建设，如采用BOT 或BOOT 方式;②10 万kW 以下的
水电站以EDＬ 为业主，以总承包方式由外商带资建
设。由于老挝EDＬ 公司有较为深厚的政府背景，且部
分电站有EDＬ 公司参股，在某种程度上让业主感觉如
果把移民安置工作交给EDＬ 公司可能在操作起来会
更加方便和快捷。
但在实际工作中，EDＬ 公司虽然在政府协调和资
源利用上具有一定的优势，但毕竟公司规模有限，在移
民安置实施工作中严重缺乏工作经验和管理人员，在
前期实物指标调查、安置点选择、搬迁安置方案论证等
方面工作深度不够，而且大部分移民工程都是通过层
层分包，实施过程中移民安置方案经常变更，现场管理
工作严重失控，造成质量和进度无法满足要求，业主往
往不得不采取补救措施，投入本身的管理力量参与到
EDＬ 的管理工作中。由以上４ 种模式分析来看，在具
体实施中由于项目的不同，各实施主体单位实施的效
果各不相同，虽然最后都取得一定的成效，但也都存在
一定的问题和不足。４ 种模式实施的可能具有的优点
和问题参见表1。
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韩 瑞，等:老挝水电工程移民安置实施管理模式刍议2016 年5 月
表1 各移民安置工作实施模式的特点统计表
序号模式合作单位适宜项目资金控制进度控制质量控制说明
1 项目业主
主导
地方政府、
项目管理、
移民设计、
移民监理、
承包商
大型项目、业主对
老挝水电市场有
一定研究，且人力
资源充沛，可以找
到较可靠的技术
咨询公司
在项目论证前已
经有较为明确的
资金使用计划，投
资规模一般在可
控范围之内
可以根据主体工
程建设需要进行
移民安置工程进
度控制
项目业主委托设
计部门进行规范
的规划设计;项目
管理团队和移民
监理实行严格的
质量控制，质量有
保证
移民资
金量大，
但一般
会产生
较好的
社会效
益
2 地方政府
主导
项目业主、
承包商
涉及移民数量较
少或不涉及移民
的项目，还有老挝
政府自己投资的
项目
由于资金投入较
少或政府出资，在
资金控制上不存
在问题
移民安置工作不
会制约主体工程
的建设
基本不存在质量
方面的纠纷
社会效
益一般
3
咨询
公司
主导
老挝
中国
项目业主、
地方政府、
承包商
项目业主对老挝
水电移民安置了
解和人员配置不
足，前期与老挝咨
询公司接触较多
的项目
前期工作深度不
够，后期移民安置
资金容易失控
移民安置工作有
可能制约主体工
程的建设
由于项目一般采
用总承包方式进
行，经常出现以包
代管的现象，容易
产生质量问题
社会效
益较差
项目业主对老挝
水电移民安置了
解和人员配置不
足，前期与中国咨
询公司接触较多
的项目
前期工作深度足
够，后期移民安置
资金容易控制
移民安置工作不
会制约主体工程
的建设
根据国内相关规
程规范要求施工
单位，在质量控制
上有保证
社会效
益较好
４ EDＬ 公司
主导
项目业主、
地方政府、
承包商
过渡依赖老挝
EDＬ 公司的项目，
或者EDＬ 公司是
项目股东的工程
前期工作深度不
够，后期移民安置
资金容易失控
移民安置工作有
可能约主体工程
的建设
由于项目一般采
用总承包方式进
行，经常出现以包
代管的现象，容易
产生质量问题
社会效
益较差
3 结论和建议
由以上对比分析可以看出，不同的项目业主在老
挝进行水电站建设时会根据自身的特点选择不同的移
民安置实施方式，但无论在资金可控性，还是在进度和
质量的控制上，由项目业主来主导和中国咨询公司主
导的管理模式明显优于其他各种模式。虽然项目业主
主导的管理模式由于要涉及各个部门和咨询公司，在
资金使用量上会较其他方式会多一些，但取得效果会
明显高于其他模式，且不会因为前期的工作而给后期
工作埋下较多的隐患;由中国咨询公司主导的管理模
式在工作程序上可能较为繁杂，但可以在资金、质量和
进度等方面得到较好的控制。因此，在老挝进行水电
工程移民安置实施，建议在适当考虑老挝公司参与的
条件下，采用项目业主主导或中国咨询公司主导的管
理模式进行。
参考文献:
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［2］高始建． 浅谈老挝水库移民安置规划与国内的异同［J］．
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［3］程华． 老挝水电站项目和谐移民研究［D］． 昆明: 昆明理
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