为了贯彻落实国务院第165次常务会议精神，进一步加强安全生产管理和监督，预防和减少生产安全事故，我局全面启动《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的修订工作。在广泛征求意见、充分研讨并修改完善的基础上，组织起草了《安全生产法修正案（送审稿）》（以下简称送审稿），共7章、124条。现就有关问题说明如下：

一、修改《安全生产法》的必要性

安全生产事关人民群众的幸福安全与社会和谐稳定。该法颁布施行以来，对建立安全生产法律体系，加强安全生产工作，预防和减少生产安全事故，保护人民群众生命财产安全发挥了巨大作用。但随着我国经济社会的发展，安全生产面临的主要矛盾和问题发生了变化。一是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，牢固树立安全发展的理念，切实转变经济发展方式，调整产业结构，提高经济发展的质量和效益，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上，已经成为经济社会和谐发展的共识。二是我国安全生产形势仍然严峻，非法违法生产经营建设活动屡禁不止，重特大事故时有发生，暴露出生产经营单位安全责任不落实、防范措施不到位、隐患治理不彻底等突出问题，必须从法律上强化安全监管措施，加大“打非治违”力度，遏制重特大事故的发生。三是近几年国务院采取了一系列标本兼治、重在治本的重大决策和举措，相继制定了《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号，以下简称《决定》）、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称《通知》）和《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号，以下简称《意见》）等规范性文件，需要将重要政策措施上升到法律制度。四是受当时立法的限制，部分条款比较原则，可操作性不强，法律规定的处罚额度偏低，与近几年出台的相关法律法规不衔接。

二、修改的简要经过

2011年6月，我局就着手《安全生产法》的修改调研工作，并委托中国安全生产科学研究院、国家安全生产监督管理总局信息研究院、华北科技学院开展《安全生产法》立法后评估研究、地方安全生产立法分析研究和中外安全生产立法对比研究。7月27日国务院第165次常务会议后，进一步加快了《安全生产法》的修改工作。8月17－18日，邀请部分安全生产专家和法律专家，召开《安全生产法》修改预备会议，对该法实施以来的经验和问题进行了研讨，确定了修法的原则。会后，提出了《安全生产法》修正前后对照表第一稿。8月23日-11月2日，先后召开了东北、西北、华东、西南4个片区座谈会和中央企业座谈会、中介机构座谈会、专家座谈会，先后听取了31个省级安全生产监督管理局、煤矿安全监察局，11个设区的市安全生产监督管理局，中国石油化工集团公司等12家中央企业，国家矿用产品安全标志中心等19家中介机构，8名法学专家和8名安全生产专家、2名中国工程院院士的意见的建议，先后形成了《安全生产法》修正前后对照表第二到第六稿。期间，还委托山西、广东、黑龙江、江苏、河南、重庆等六省（市）分片召开中小企业和中介机构座谈会，听取修改意见。

11月22日，按照立法程序，我局就《安全生产法》修改稿征求了32个国务院安委会成员单位和北京市等10个省（区、市）人民政府安委会的意见。《安全生产法》修改过程中，经历了十多次的研讨和座谈，进行了八次重大修改和完善，形成了目前的《安全生产法修正案（送审稿）》。12月26日，我局局长办公会议对《安全生产法修正案（送审稿）》进行了审查。

三、修改《安全生产法》的总体思路和原则

在修改《安全生产法》的过程中，紧紧围绕安全生产工作中存在的矛盾和问题，突出法律规范，解决实际问题。修法的总体思路是：深入贯彻落实国务院第165次常务会议精神和一系列安全生产重要文件的要求，进一步强化生产经营单位的主体责任，把国务院《决定》、《通知》、《意见》等重要文件中确定的政策措施上升为法律制度；进一步强化对安全生产违法违规行为的责任追究，增加追责方式，提高处罚幅度；进一步强化安全生产的监督管理，完善、创新相关法律制度，提高执法的实效；进一步强化政府领导、部门监管、单位负责、群众参与、社会监督的安全生产工作机制，补充完善相关措施。

遵循上述总体思路，确定了五项修改原则。一是按照“顶层设计”的原则，创新和完善安全生产基本法律制度。二是按照“修改”的原则，现行《安全生产法》大框架保持不变，在内容上进行补充、完善，部分条款保持适度超前，能满足今后十年左右安全生产工作的需要。三是按照“适当细化、缩小空间，增强可操作性”的原则，在认真总结《安全生产法》实施以来取得成效和存在问题的同时，根据新形势下做好安全生产工作的需要，对有关内容进行适当的细化，增强可操作性，便于法律的执行。四是按照“求同存异、适当集中”的原则，针对安全生产中带有普遍性的问题，作出法律规定；对个别地区存在的问题，法律不作规定，给地方立法留出空间。五是按照“强化企业主体责任”的要求，把国务院《决定》、《通知》、《意见》等一系列重要文件确立的政策措施法律化、制度化，重点强化企业主体责任的落实，例如将安全生产标准化、诚信建设、安全文化、领导带班下井、挂牌督办等内容纳入其中，明确分管安全生产的负责人、技术负责人和其他责任人的“一岗双责”要求。

四、修改的主要内容

安全生产工作的目的一方面是保障人民群众生命财产安全，另一个方面是保护从业人员的健康，促进社会和谐发展。此外，考虑到《安全生产法》确立的法律制度在交通运输等领域执行不好，很多生产经营单位认为不需要遵循《安全生产法》的规定，还有学校等公益性单位频发事故，但又没有相应的安全要求。为此，送审稿对立法目的和调整范围从三方面进行了完善：第一，明确规定为了加强安全生产工作，预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命健康和财产安全，促进经济社会和谐发展，根据宪法，制定本法（第一条）。第二，删除了有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定的内容（第二条）。第三，规定学校、幼儿园、医院、公园等公益性单位的安全生产，参照本法的规定执行（第一百二十三条）。

为了提高生产经营单位安全本质化水平，保障建设项目安全设施“三同时”制度的有效实施，送审稿在现行《安全生产法》要求所有生产经营单位安全设施必须实行“三同时”制度（即安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）的基础上，从七个方面进行了补充完善：（1）扩大了建设项目进行安全条件论证和安全评价的范围。针对近几年冶金、化工企业事故较多的情况，除现行规定的高危企业外，新增规定冶金、使用危险物品从事生产并且使用量达到规定数量的单位的建设项目，以及其他风险较大的重点建设项目必须进行安全条件论证和预评价（第二十八条第一款）。（2）增加了矿山重点建设项目和生产、储存危险物品建设项目的安全准入规定。新增规定矿山重点建设项目和生产、储存危险物品的建设项目，其安全条件论证和安全预评价报告未经安全生产监督管理部门或者有关部门审核同意，有关部门不得批准该建设项目，与《危险化学品安全管理条例》相衔接（第二十八条第二款）。（3）规范了建设项目安全设施设计审查的程序。高危建设项目的安全设施设计应当报安全生产监督管理部门或者有关部门审查同意后方可开始施工。审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。负责审查的安全生产监督管理部门或者有关部门应当自收到安全设施设计后四十五日内作出审查意见书，并书面通知建设单位。审查不得收取任何费用。安全风险较大的建设项目的安全设施设计应当报安全生产监督管理部门或者有关部门备案，安全生产监督管理部门或者有关部门应当进行抽查（第二十九条）。（4）明确了施工单位的职责。高危建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，对安全设施的工程质量负责，并保留完整记录。安全风险较大的重点建设项目的安全设施设计经依法抽查不合格的，施工单位应当停止施工（第三十、三十一条）。（5）新增了监理单位的责任。工程监理单位对高危建设项目应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合相关标准，并对建设工程安全生产承担监理责任（第三十条）。（6）新增了高危建设项目安全设施预防效果的评价。高危建设项目竣工投入生产或者使用前，建设单位应当委托具有国家规定资质条件的技术服务机构对其安全设施的预防效果进行评价，与《职业病防治法》相一致（第三十条）。（7）明确了建设项目竣工验收的程序。高危建设项目经安全生产监督管理部门或者有关部门对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用。安全风险较大的重点建设项目竣工验收后，其安全设施验收报告应当按照国家有关规定报安全生产监督管理部门或者有关部门备案，安全生产监督管理部门和有关部门应当进行抽查。经依法抽查不合格的，不得投入生产和使用（第三十、三十一条）。

加强安全文化建设，是搞好安全生产的重要基础，也是贯彻落实党的十七届六中全会加强文化建设精神和要求。送审稿从四个方面作出了规定：（1）国家将安全教育纳入国民教育内容，大中专院校和中小学应当开设安全知识课程，提高学生安全、紧急避险、救护知识和防灾能力。各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和知识的宣传教育，推进安全文化建设，提高全社会的安全生产意识（第十二条）。（2）生产经营单位应当加强安全文化建设，建立完善安全生产绩效考核奖惩制度，促进从业人员遵章守纪。生产经营单位应当组织从业人员每月至少开展一次安全生产知识方面的宣传教育活动，培养从业人员安全生产意识、习惯和技能。安全生产活动情况应当记录备查。生产经营单位的车间（区队）应当每周至少召开一次安全会，分析安全生产情况；班组应当每日召开一次班前会，并对所辖作业区域至少进行一次安全巡查，查明作业场所和工作岗位可能存在的重大危险和事故隐患，提出防范和整改措施。车间（区队）安全会、班组安全巡查情况应当记录备查。（第三十二条）。（3）国家推进安全生产诚信体系建设。安全生产监督管理部门和有关部门应当建立安全生产违法行为信息系统，记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，向社会公示，接受社会监督（第八十条）。（4）发生重大、特别重大生产安全责任事故或者一年内发生两次以上较大生产安全责任事故并负主要责任，以及存在重大隐患整改不力的生产经营单位，由有关部门依照有关规定限制其新增项目核准、用地审批、证券融资和银行贷款（第一百一十五条）。

为了加强和规范生产安全事故的应急救援，送审稿从五个方面进行了补充完善：（1）国务院安全生产监督管理部门应当建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院有关部门应当建立健全相关专业的生产安全事故应急救援信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本行政区域统一的生产安全事故应急救援信息系统。生产安全事故应急救援信息系统应当与各级人民政府建立的突发事件信息系统实现互联互通、信息共享（第八十二条）。（2）国家建立矿山、危险物品、公路交通、铁路运输、水上搜救、油气田事故应急救援基地和应急救援队伍。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区安全生产的特点，建立或者确定相应的专业应急救援队伍，并配备必要的设备、设施和器材（第八十三条）。（3）县级以上地方各级人民政府应当安排一定数量的生产安全事故应急救援资金，储备必要的生产安全事故应急救援物资，用于重大、特别重大生产安全事故的应急救援工作（第八十四条）。（4）生产经营单位应当按照有关规定制定生产安全事故应急预案，报安全生产监督管理部门和有关部门备案，并定期进行演练。生产安全事故应急预案应当根据安全生产实际情况适时修订（第八十八条）。（5）因事故救援发生的费用，由事故发生单位承担；事故发生单位无力承担的，由所在地人民政府解决（第八十九条）。

为了强化生产经营单位的主体责任，送审稿从七个方面进行了补充完善：（1）增加了生产经营单位主要负责人安全职责的内容。生产经营单位主要负责人负有确定符合条件的分管安全生产的负责人、技术负责人，组织开展本单位的安全生产教育培训和应急演练工作，组织开展安全生产标准化建设，实施本单位的职业危害预防工作，保障从业人员的职业健康等职责，并且应当每年向职工代表大会、职工大会、股东大会报告，接受监督（第十八条）。（2）新增高危企业安全生产管理人员资格准入制度。矿山、冶金、轨道交通运营、道路交通运营、建筑施工单位，危险物品的生产、经营、储存单位和使用危险物品从事生产并且使用量达到规定数量的单位的专职安全生产管理人员应当具有注册安全工程师资格和三年以上相应工作经历（第二十条第四款）。（3）明确了劳务派遣用工的安全管理责任。目前劳务派遣形式用工比较普遍，用工单位、派遣单位相互回避责任的情况十分严重，从业人员安全培训不到位的现象较多。送审稿对劳务派遣用工的安全责任作出了规定，明确使用劳务派遣人员的生产经营单位将现场劳务派遣人员纳入本单位从业人员统一管理，履行安全生产保障责任（第二十五条）。（4）新增生产经营单位负责人轮流现场带班的规定。矿山等高危企业应当按照国家有关规定轮流现场带班，带班负责人应当掌握现场安全生产情况，及时发现和处置事故隐患。井工矿山负责人现场带班，应当与从业人员同时下井、同时升井（第四十一条）。（5）新增安全生产标准化建设的规定。国家推行安全生产标准化建设，生产经营单位应当开展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化建设，加强安全生产基础工作。安全生产标准化等级与工伤保险费率挂钩（第四十二条）。县级以上各级人民政府安全生产监督管理部门和有关部门组织对生产经营单位安全生产标准化建设分级考核，考核结果向社会公开，并通报银行业、证券业、保险业等主管部门，作为生产经营单位信用评级的重要参考依据（第八十条）。（6）新增安全生产状态定期报告制度。生产经营单位应当建立安全生产状态报告制度，并按照国家有关规定定期向安全生产监督管理部门和有关部门提交本单位的安全生产状态报告。生产经营单位的主要负责人应当保证安全生产状态报告的内容客观真实、采取的措施符合相关要求（第四十五条）。（7）新增重大事故隐患治理的督办和代治理制度。县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门或者有关部门应当建立重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患；对生产经营单位逾期不履行重大事故隐患治理责任的，应当向本级人民政府报告，可以提请人民法院依法冻结生产经营单位重大事故隐患治理所需资金，委托具有相应资质的单位代为治理（第六十三条）。

安全投入是保障安全生产的基础，送审稿从两个方面进行了补充完善：第一，规定生产经营单位应当按照国家有关规定提取和使用安全生产费用。安全生产费用提取、使用办法由国务院财政部门会同国务院安全生产监督管理部门制定，安全生产费用的税前扣除按照税法有关规定执行（第十九条）。第二，规定生产经营单位应当保障用于事故隐患排查治理、职业病危害预防、劳动防护用品配备、安全生产教育培训和应急演练等费用，并按照国家有关规定，在生产成本中据实列支，与《职业病防治法》的表述相一致（第四十七条）。

近几年，生产经营单位拒不执行停产停业整顿、停产停业等行政处罚决定或者行政强制措施，从而导致重大、特别重大生产安全事故时有发生。例如，2011年11月10日，云南省曲靖市师宗县私庄煤矿因拒不执行停产整顿指令发生特别重大煤与瓦斯突出事故，死亡和失踪43人。为了保障安全监管强制措施得到有效落实，根据《行政强制法》有关规定，送审稿从两个方面作出了补充规定：第一，对于生产经营单位拒绝执行停产停业整顿、停产停业、停止建设、停止施工、停止使用等行政处罚决定或者行政强制措施的，为防止发生生产安全事故，负有安全生产监督管理职责的部门有权通知有关单位采取停止生产经营单位用电、水、气和火工品供应等措施（第七十三条第二款）。第二，生产经营单位拒不执行停产停业整顿、停产停业、停止建设等行政处罚决定继续从事生产经营的，由负有安全生产监督管理职责的部门提请本级人民政府强制停产停业、停止建设，或者申请人民法院强制执行，对主要负责人处十五日以下拘留（第一百一十七条）。

此外，送审稿还对乡镇（街道）的安全监管执法权，生产经营单位、主要负责人等重要概念作出了规定。

在《安全生产法》征求意见过程中，中编办、财政部、交通运输部、住房城乡建设部、水利部等国务院有关部门和四川、河南、甘肃等省安委会提出了一些修改意见。中编办认为乡镇人民政府和街道办事处应当根据本地区安全生产的需要，强化安全生产监管职能，加强工作力量，配备必要的装备，确保安全生产工作事有人管、责有人负，并根据县级人民政府安全生产监督管理部门的授权依法实施行政处罚。财政部、住房城乡建设部认为国家不应设立安全生产专项基金。水利部、住房城乡建设部、电监会认为法律不应明确县级以上人民政府安全生产监督管理部门对同级人民政府有关部门和下一级人民政府的安全生产工作进行监督检查、指导协调的内容。财政部、人力资源社会保障部建议删除工伤保险基金应当提取一定比例用于工伤预防的宣传、培训等费用的内容。另外，很多部门都提出了文字修改意见。我们对国务院有关部门和部分省级安委会提出的修改意见逐一进行了研究，大多数修改意见已被吸纳。