食品安全是保护人类健康，提高人类生活质量的基础。目前，食品安全已成为全球性的重大战略性问题，并越来越受到世界各国政府和消费者的高度重视。随着我国经济和社会的持续较高速度发展以及人民生活水平的提高，对食品安全问题提出了越来越高的要求。中国食品安全水平不断提高但是当前我国食品安全形势依然严峻。借鉴发达国家经验，结合我国食品安全现状及存在的问题，当前应着重加快建立健全五个体系。食品安全问题对经济和社会发展的影响不容忽视，食品安全问题已经成为影响我国农业和食品产业国际竞争力的关键因素,因此食品安全问题必须受到重视。

1.中国食品安全问题的现状

尽管近些年来中国大质量安全标准、检测检验和认证体系建设已取得了重要的进展，但是从总体上食品质量安全问题仍很突出，主要存在以下问题：

1. 1微生物造成的食源性疾病问题

近年中国卫生部每年接到食物中毒报告一二百起，涉及数千人发病，百余人死亡，除意外事故外，大部分是由致病微生物引起的。2001年在江苏、安徽等发生了有史以来最大的肠出血性大肠杆菌食物中毒，造成77人死亡；人们食用了被沙门氏菌感染的禽肉而广泛发生于学校、家庭、公共餐饮单位的食物中毒多起，其中不乏有上百人的大型食物中毒，微生物性危害已成为中国食品安全的主要问题。

1.2化学污染所导致的食品安全问题

1.2.1种植业与养殖业的源头污染

化肥、农药和生长调节剂等农用化学品的大量使用，从源头上给食品质量安全带来了极大的隐患，中国每年氮肥使用量达2500万吨，农药超过130万吨，单位面积使用量分别是世界平均水平的3倍和2倍。过量的使用化肥，会造成蔬菜中硝酸盐积累较多，而硝酸盐会进一步形成强致癌物—亚硝酸，对人体造成危害。农药滥用或残留同样会造成对人体的巨大危害。2000年，有关部门对部分省会城市的9个蔬菜品种中的9种农药和14种有毒有害物质残留进行定点检测，总体合格率仅为54%，其中农药残留超标率达到31%。同时，因售药、激素和生长促进剂使用不当，以及养殖环境的污染，所生产的畜禽产品和水产品经人们使用后不仅对人体健康造成直接危害，还导致人畜共患疾病和疫病的增加。

1.2.2环境污染对食品安全的威胁

江河、湖泊以及近海等污染是导致食品不安全的重要因素。目前中国有850条河流、1300多个湖泊和近海区域手到不同程度的污染，其中51个湖泊藻类污染及富营养花程度严重。这些被污染水体中的持久性有机污染物和重金属会在农、畜、水产品中富集，进而对人体健、康构成严重危害。二恶英污染又是一个环境污染的重要案例。含氮有机化工产品生产厂、钢厂以及其它工厂的排放废气物、焚化炉燃烧废气物、汽车尾气等都能产生二恶英及其类似物，可直接或间接地污染肉、乳及水产品。

1.2.3

生物毒素的污染

生物毒素污染主要包括细菌毒素和霉菌毒素两个方面。细菌毒素可直接引起细菌性食物中毒，如金黄色葡萄球菌产生的葡萄球菌肠毒素与肉毒杆菌产生的肉毒杆菌毒素都具有很强的毒性，使人产生严重的呕吐和神经中毒症状。长期食用低含量的被霉菌污染的饿食品能引起慢性事物中毒，严重的可引起癌症。

1.3食品加工过程中的污染

1.3.1滥用食品添加剂，非法添加物造成的食品问题

如在我国，建国初期普遍使用的--萘酚、奶油黄等防腐剂和色素后来被证实存在着致癌作用，不少地区曾因使用含砷的盐酸、食碱，或过量的食品添加剂如亚硝酸盐、漂白剂、色素等而发生过急、慢性中毒。各国均有不少添加基因被证实和怀疑有致癌、致畸、致突变等远期危害而禁止使用。近年来我国添加剂引起变态反应的报道越来越多，如糖精能引起皮肤瘙痒症、日光性皮炎，香料中很多物质能引起呼吸道炎症、哮喘、口腔炎等。还有脂溶性添加剂在体内积聚效应，使维生素A、维生素D、等过量摄入有慢性中毒的危险。某些添加剂共同使用时是否会产生有害物质也受到人们和政府的关注。

1.3.2植物基因工程食品对人类健康的可能危害

随着转基因食品的商品化生产，其安全性越来越受到关注。传统的毒理学的食品安全评价方法已不能完全适用于转基因技术食品。1990年召开的第1届FAO/WHO联合专家咨询会议在转基因食品的安全性评估方面迈出了第1步。目前转基因食品的危害基本上可归为以下3类：可能含有已知或未知的毒素，对人体产生的毒害作用；可能含有已知或未知的过敏原，引起人体的过敏反应(这种反应可能是致命的)；这种食品可能某些营养成分或营养质量产生变化，使人体出现某种病症。植物遗传工程是把一定的遗传信息通过一定的分子操作导入植物体内，使该植物获得某种特性。这一过程中，受体植物、导入的遗传信息和分子操作都有可能产生以上危害。一般来说，导入的遗传信息和受体植物带来的危害是已知的、明显的、可以解释的，而分子操作因其部分机理尚未明晰，带来的危害较难预见。

1.4违法生产，经营带来的食品安全问题

食品生产经营企业法律意识淡薄，重视生产轻视卫生，滥用食品添加剂，出售过期变质食品等，给食品质量安全带来很大隐患；无证无照非法生产经营食品问题也非常严重。此外，生产者素质较低，规范操作能力差的等极易造成食品污染和食品中毒的发生。

1.5食品质量保障体系不够完善

以科学为基础的立法及执法模式尚未完全建立，执法力度不够，市场监管不严，基层检查队伍的素质和技术水平还有待提高。

2.我国食品安全战略的总体框架

2.1食品安全战略的指导思想

根据全面建设小康社会和建设社会主义新农村的要求，以提高公众健康水平、促进就业和提高农民收入、增强中国食品产业的国际竞争力为目标，借鉴国际上食品安全管理的有益经验，紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节，通过健全食品安全法律法规体系、监管体制、标准体系、检测体系、认证体系、科技支持体系、信息服务体系以及建立应急机制等食品安全支撑体系，通过政府、产业界、消费者、媒体、教育和科研机构等有关各方密切配合、相互协作，采取多方面、多角度、多层次相互配套的措施，为建立和完善食品安全控制体系提供保障，建立“从农田到餐桌”的全程控制体系，确保食品安全。

2.2食品安全战略的基本原则

2.2.1以科学为基础

以科学为基础是进行食品安全管理所遵循的基本原则，其基本要求是强调风险分析。

2.2.2立足当前与预见未来相结合

从中国食品安全存在的关键问题及其制约因素入手，以大宗和出口优势产品为监管重点，集中力量、下大力气解决好植物源性食品的农药残留超标、动物源性食品的兽药（鱼药）残留超标、食品微生物污染等严重影响人民身体健康的食品安全问题。同时，充分考虑采用新技术、新资源、新材料对食品安全可能带来的影响，预测未来对食品安全的进一步要求，制定中长期发展目标，确保食品安全保障体系的科学性、先进性和预见性。

2.2.3食品供应全过程监管

食品安全管理与控制应该覆盖食品从“农田到餐桌”的食品链的所有方面。根据这一原则，应当推进食品安全监管“四个关口前移”，即从市场监管向产地监管前移，从销区监管向产区监管前移，从消费终端监管向生产源头监管前移，从流通监管向规范生产监管前移。

2.2.4预防原则

由于对于一些新产品和技术的安全性不能确定，因此食品安全管理与控制应该采取预防原则。任何新产品和技术必须提供充分的证据证明其安全性后才能上市。

2.2.5可追溯性原则

食品的可追溯性是指食品和原料在流通中应保有它们的溯源，在需要情况下，可为有资格的机构提供溯源相关信息。当食品发现存在危害时，可以及时从市场召回，避免流入市场。

2.2.6透明原则

消费者有权获得清晰的食品质量、构成成分、营养物质含量、营养物质功用以及如何合理均衡膳食等方面的信息。法律法规、标准的修订与执行应在公开、透明、互动的方式下进行。

2.3食品安全战略的基本目标

2.3.1提高食品安全科技水平，突破食品安全中科技“瓶颈”的制约

根据实施“从农田到餐桌”全程控制的要求，积极追踪国际先进食品安全科技发展动态，针对影响中国食品安全的主要因素确定关键技术领域，分阶段、有选择、逐步深入地开展食品安全基础研究。优先发展食源性、危害危险性评估技术，进一步发展更加可靠、快速、便携、精确的食品安全检测技术，加快发展食品中主要污染物残留控制技术，发展食品生产、加工、储藏、包装与运输过程中的安全性控制技术，使中国食品安全科技总体接近发达国家水平，初步建立起适应全面建设小康社会需要的食品安全科技体系。

2.3.2完善食品安全标准体系

力争在2010年前，在加强统一管理并充分发挥各相关部门作用的基础上，以风险评估为基础，基本建立起一套既符合中国国情又与国际接轨的食品安全标准体系。要在各标准起草部门统一协调的基础上，根据相关标准之间必须配套形成体系的原则，加强食品安全标准的制定和修订工作，真正做到食品产前、产中、产后全过程都有标准作为技术依据。积极采用国际标准和国外先进标准，加大与国际接轨的力度。

2.3.3建立政府各监管机构之间分工明确、协调一致的食品安全管理体制

完善的食品安全管理体制的基本要求是政府定位要准确；“从农田到餐桌”实行全程管理；管理机构要精干和高效；各方职责要明确；有充足的资源；在中央政府层次上有一个权威声音对食品安全负责，并拥有在所有与食品安全有关的国家行动中贯彻中央政策的权力和资源。

2.3.4建立统一、权威、高效的食品安全检验检测体系

借鉴国外经验，按照统筹规划、合理布局的原则，建立起一个相互协调、分工合理、职能明确、技术先进、功能齐备、人员匹配、运行高效的食品安全检验检测体系。在检测范围上，能够满足对产地环境、生产投入品、生产及加工过程、流通全过程实施安全检测的需要，并重点加强对生产源头检测手段的建设。在检测能力上，能够满足国家标准、行业标准和相关国际标准对食品安全参数的检测要求。在技术水平上，国家级食品安全质检机构应符合国际良好实验室规范，达到国际同类质检机构先进水平，部级质检机构应达到国际同类质检机构的中上等水平。

2.3.5建立统一、规范的食品认证认可体系

为加强全过程安全控制，在食品原料生产、加工、运输、销售企业中，大力推广HACCP体系和GAP、GMP等体系认证。同时，积极推进认证机构社会化改革，要进一步加强对认证机构的监督管理，规范认证行为。

2.3.6建立健全食品安全应急反应机制

食品公共安全事件具有突发性、普遍性和非常规性的特点，影响的区域非常广，涉及的人员也非常多。如果没有高效的应急机制，事件一旦发生，规律难以掌握，局势难以控制，本质难以判断，其损失难以估量。目前，建立处理食品安全突发事件的应急机制已经成为国际惯例。中国也应该从建立法律法规体系，健全信息收集、处理和传播机制，建立预设方案等方面入手，建立健全食品安全应急反应机制。

2.3.7建立统一协调的法律法规体系

应当以现有国际食品安全法典为依据，建立中国食品安全法规体系的基本框架；完善已有法律法规体系；赋予执法部门更充分的权力；加强立法和执法监督。

3.当前提高食品安全水平的对策与建议

鉴于全球性食品安全问题不断出现，近年来国际组织和各国政府，特别是发达国家都在下大力气加强食品安全监管工作。食品安全监管呈现出从过去多头监管向现在的集中统一监管，从过去重视食物链的重点环节监管向现在的加强食物链的全过程监管，从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用等的总体发展趋势。借鉴发达国家经验，结合我国食品安全现状及存在的问题，当前应着重加快建立健全五个体系。

3.1加快建立统一协调的法律法规体系。

以现有的国际食品安全法典为依据，建立以基本法为龙头，其他具体法律相配合的多层次的专门具体的食品安全法规体系。一是制定食品安全基本法。借鉴日本等国的经验，制定统一的食品安全基本法。在基本法中，要对食品安全管理做出原则的规定。该法应当明确以危险性评估为基础来建立食品安全保障体系；明确各管理机构的权力和责任；明确食品安全管理机构的协调办法和协调机制；制定与政府实施相关的基本方针；明确政府、企业、消费者以及其他相关者在保障食品安全过程中的权利和职责；确保制定政策过程公正性和透明性；明确应付发生或可能发生重大事故的紧急事态的体制；对食品标签制度进行规定等。二是制定不同层次的法律法规。基本的原则是根据确保食品安全的关键环节、关键领域以及确保某一类食品安全的需要来专门制定单一的法律，如农产品安全法、市场准入制度法、植物检疫法、转基因产品管理法、认证法等，并根据法律的需要出台相对应的制度，细化法律条文和技术性规定。特别是要修订补充《刑法》等法律法规中关于食品安全惩戒的条款，加重违反食品安全法规者的处罚力度，对食物中含有有害成分短期内虽对人体造成的损害不明显但损害长期存在的同样要进行处罚。三是赋予执行部门更充分的权力，加大执法力度。扩大执法部门检查权，包括检查食品生产和销售记录；强制受管理企业把有关不符合法律规定的食品信息向管理机关通报；要求有关组织提供农药、兽药使用的记录；要求食品企业向食品管理部门登记并报送产品清单等。当前，还要继续加大对食品安全重点领域、重点地区和重点部位的打击力度，对违反法律规定的生产经营者要从严进行惩处。

3.2建立健全权责明确的食品安全管理体系。

完善我国现有的食品安全管理体制的主要内容有：一是成立国家食品安全委员会。美国在多个部门共同监管的基础上，1998年专门成立了总统食品安全委员会。我国对食品安全的管理部门达八九个，各部门之间缺乏统一协调。建议我国尽早组建由相关政府职能部门组成的食品安全委员会，专门负责组织协调政府各主管部门对食品安全的监管，并为政府制定食品安全政策提供建议。二是对政府的食品安全管理机构进行合理分工。在现有的管理体制基础上进行小的调整，依然按照食品产业链的环节进行分工。由国家食品药品监督管理局牵头组织卫生、农业和质检等部门研究制定分工方案。主要解决两个问题：一是对监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，二是只能由一个部门负责，其他部门退出；对无人管理的盲区进行明确的分工，确定具体的监管部门。三是充分发挥地方食品安全管理体系的作用。中国地域辽阔，地区间差异明显,应建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网。必须充分发挥地方食品安全管理体系的作用，并将垂直管理部门改为上级部门和地方政府共同管理，加强地方政府的工作手段。中央和地方在食品安全标准上要保持协调。强化地方政府对食品安全监管的责任。地方各级人民政府对当地食品安全负总责，实行主管领导问责制。切实落实责任制和责任追究制，坚决克服地方保护主义。四是大力推进食品安全信用体系建设。建立健全食品生产经营企业质量管理档案和政府部门的食品安全监管信用档案，形成一个全国性的信用网络体系。建立消费者组织、中介组织、企业和政府相互沟通的机制，充分发挥社会各方面维护食品安全的积极性，动员全社会力量来参与食品安全活动，形成浓厚的社会氛围。

3.3建立权威高效的食品安全监测体系。

在检测范围上，能够满足对产地环境、生产投入品、生产及加工过程、流通全过程实施安全检测的需要，并重点加强对生产源头检测手段的建设；在检测能力上，能够满足国家标准、行业标准和相关国际标准对食品安全参数的检测要求。一是整合现有检验检测机构。在充分利用现有各部门及各地方已经建立的检测网络、发挥各自优势的基础上，通过条块结合的方式实现中央机构与地方机构之间、中央各部门机构之间、针对国内和进出口食品安全检验检疫机构之间的有效配合。。二是加强检验检测机构的能力建设。跟踪国际食品检验检测技术发展，加强先进食品检验检测技术方法的研究。重点开发食品安全监控中急需的有关限量标准中对应的农药、兽药、重要有机污染物、食品添加剂、饲料添加剂与违禁化学品、生物毒素、重要人兽共患疾病原体和植物病原的快速检测技术和相关设备，并拥有部分自主知识产权。建立检验检测信息管理网络，形成多部门有机配合和共享的检验检测网络体系，实现监督管理快速反应。建立一支高素质的仪器检验检测队伍。三是加强企业食品安全的自我检验检测。企业食品安全的自我检测检验对从源头上保证食品的安全具有至关重要的作用，是食品行业检验检测体系的基础力量。我国现有的检验监测体系以政府机构为主，今后应注意加强企业自检和以行业监测为代表的中介组织监测。食品生产、加工和流通企业应根据法律规定和相关标准规定，对其自身的原料采购、生产、加工、储存、运输和销售等各个环节所涉及的设备、人员、环境和有害物等进行自我检测，尽最大可能减少食品安全问题的出现。四是对食品供应链进行全程监控。建立和完善食品污染物监测网络，对化学和生物污染物进行连续主动监测，有效地收集有关食品污染信息。健全食源性疾病监测网络，强化我国对食源性疾病爆发的准确诊断和快速溯源能力。加强动植物检疫防疫体系建设，建立符合国际规范、高效的兽医实验室体系，完善的诊断标准体系，加大疫情监测力度。加快植物检疫监控技术支持体系建设.对影响食品安全的土壤污染、大气污染、水污染和病原体进行严密监测，为严格控制各类污染物的排放提供基础数据。

3.4加快完善衔接配套的食品安全标准体系。

基本建立起一套既符合中国国情又与国际接轨的食品安全标准体系，确保食品安全的全过程监管到位。一是改革标准管理体制。食品安全标准体系出现的诸多问题，很大程度上跟目前食品安全标准管理体制的不合理有关，因此必须对质检总局、农业部、卫生部、标委会等部门进行合理分工。借鉴联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）共同成立国际食品法典委员（CAC）的模式，由农业部、卫生部和质检总局三方共同组建食品安全标准或中国食品法典委员会，专门负责食品安全标准的起草工作并与国际食品法典委员会保持沟通与协调。二是增强制标过程的科学性。针对我国食品安全标准不适应健康保护和WTO要求的现状，需要以科学为基础开展设限研究，为制定食品中重点有害物质安全限量标准提供基础数据。加强食品安全标准的制修订工作，形成重点突出，强制性标准与推荐性标准定位准确，国家标准、行业标准相互协调，基础标准、产品标准、方法标准和管理标准配套，与国际食品标准体系基本吻合的食品工业标准新体系。要在及时吸收最新科学研究成果和国际先进标准、与WTO/TBT、WTO/SPS规定相符合的基础上，解决强制性标准和推荐性标准设置不合理、重要标准短缺等问题。

3.5加快建立安全可控性强的食品供应组织体系。

一是“抓龙头，促源头”，提高农业生产的组织化程度。我国农户生产经营规模分散狭小，户均经营耕地7.94亩，户均出售粮食1047.3千克，猪肉97.62千克，禽蛋55.48千克，是“全世界最小的农户”。在这种分散的生产方式下，对食品安全进行控制是非常困难的。因此，必须采取有效措施，提高生产的组织化程度。从我国情况来看，“公司+农户”的方式是非常有效的，龙头企业能够一家一户分散经营的主体组织起来，将标准化生产的装备、技术、观念、意识导入农业和农民之中，并对种植、加工、包装乃至销售的每一个环节上进行严格控制，根据市场需求进行标准化生产，提高生产规模和质量。二是改进和完善生产与加工方式。在食品原料生产、加工、运输、销售企业中大力推广应用“良好农业规范（GAP）”、“良好兽医规范（GVP）”、“良好生产规范（GMP）”、“良好卫生规范（GHP）”和“危害分析和关键控制点（HACCP）”等先进的食品安全控制技术，不断提高食品企业素质和产品安全质量水平。要建立统一、协调的食品安全认证体系，加强对认证机构的监督管理，积极推进认证机构社会化改革，将认证机构改造成为真正独立的第三方机构，规范认证行为，确保客观独立、公开公正、诚实信用。

3.6提高食品安全领域的科技水平。

从关键检测技术、危害性评估技术、关键控制技术和食品安全标准等方面进行研究，提高国家食品质量安全的科技水平和创新能力，这是解决“科技瓶颈”的关键。目前，最重要的是使中国的检测能力得到国际的认可。

3.7加大检查打击力度。

卫生监管和质检部门要进一步加大对违反食品安全的生产、经营者的查处力度，依法对制假贩假的企业、个人进行坚决的打击，构成犯罪的要交送司法部门从严处理，从而对违法犯罪分子产生震撼作用和阻遏作用。要采取严厉的手段岁其进行毁灭的打击，防止起死灰复燃。

3.8加大对食品检测检验研究和应用的投入。

在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。随着食品中安全卫生指标限量值的逐步降低，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措。"十五"期间，国家对食品安全检测检验的研究投入了一定的资金，但从客观要求来看，"十五"期间还应进一步加大投入，特别是对于快速检测技术研究的投入，并尽快将研究成果转化成具体应用。食品安全标准和检验检测体系的统一完整，将为我国大力开展的食品市场准入制度和对食品安全一系列的监管提供有力的技术支持。

3.9民众必须谨小慎微。

中国食品安全监管还需要转变的是公众的素养。专家的“含苏丹红的咸鸭蛋每天吃1000个才会致癌”的说法，就是今天“小恶无妨”的翻版。那些生产和经销食品药品的造假者可以从专家那里获得理直气壮的理由，反正又吃不死人，放一点有害材料到食品中不会出现大问题。只有在观念、行为和制度设计上进行全新的转变，并且抱着踏踏实实，一点一点改进的打持久战的信念和做法，中国的食品安全才会出现转机。

4、结语

食品安全问题导致的经济损失是非常大的。食品安全问题已经直接制约了中国食品出口。我出口食品多次在国外发生被退货销毁事件，不仅造成了重大的经济损失，而且严重损害了我国产品在国际市场上的声誉。在技术贸易壁垒中，食品安全卫生又是最为主要的原因。

根据全面建设小康社会的要求，以提高公众健康水平、促进就业和提高农民收入、增强中国食品产业的国际竞争力为目标，借鉴国际上食品安全管理的有益经验，紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节，通过健全食品安全法律法规体系、管理体制、标准体系、检测体系、认证体系、科技支持体系、信息服务体系以及建立应急机制等食品安全支撑体系，通过政府、产业界、消费者、媒体、教育和科研机构等有关各方密切配合、相互协作，采取多方面、多角度、多层次相互配套的措施，为建立和完善食品安全控制体系提供保障，建立“从农田到餐桌”的全程控制体系，确保食品安全。