古人云：“祸之坐，非坐于坐之日，概有其由起。”尽管突发事件的发生具有不确定性，但是人们在总结以往经验及教训的基础上，会一定程度地分析出突发事件发生的原因，从而在事发后通过类似或相关突发事件的分析，制定出应对方案。同时，我们之所以需要应急预案，核心目的就是我们预先将对突发事件不利后果的担忧变成预先的思考和计划，以此期望实现对突发事件的有效应对和处置。

如今，全社会对应急预案认知程度都有了很大提高，但什么是应急预案？应急预案功能定位是什么？应急预案应包括哪些内容？笔者将针对这些问题进行探讨交流。

一、应急预案的概念

应急预案，又称“应急计划”或“应急救援预案”，我们常说的“应急处置方案”均属于应急预案的范畴。在《突发事件应急预案管理办法》中对应急预案的表述是：各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》对应急预案的定义是：为有效预防和控制可能发生的事故，最大程度减少事故及其造成损害而预先制定的工作方案。以上两个定义对应急预案表述方式稍有不同，但其核心的概念是一致的——“应急预案是为应对突发事件而预先制定的工作方案”。

二、应急预案的功能定位

对于应急预案的功能定位应当从以下几个方面来理解：

第一，应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备，物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。

第二，应急预案不同于法律法规等制度性文件。应急预案是在法律规范内制定的应对突发事件的具体执行方案。预案不应该使用强制性要求的口吻，因为那可能会导致负责执行预案的人员把他们的决策建立在满足预案要求的基础之上，而非建立在根据实际情况采取有效行动的基础上。相反，预案应该为应急行动提供一个起点，随着形势变化可适时进行调整，甚至随着事实情况变化取代预案中原先的内容及程序。

第三，应急预案是立足于现有资源的应对工作方案。应急预案不是一个单位或一个组织的应急体系建设规划或应急能力建设实施方案，其主要是立足于当前风险状况、应急能力状况提出的有效的应对工作方案，使现有应急资源找得到、调得动、用得好。至于对应急队伍、物资等各方面能力方面的建设要求或任务，不能作为预案的内容，避免因建设任务未落实而影响预案的实用性。

第四，应急预案重点规范突发事件应对和处置工作，并适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等，向后延伸主要是指突发时间后短期应急恢复，也包括有效防止和应对次生、衍生事件。对于长期的灾后恢复重建，则应纳入日常管理，不作为应急预案的内容。《生产安全事故应急预案管理办法》第七条也明确指出应急预案的编制应当以应急处置为核心，明确应急职责、规范应急程序、细化保障措施。

第五，应急预案不是解决所有应急问题的万能文件。预案毕竟只是我们事先制定的工作方案，不能依赖于这个文本文件解决我们应急工作中的所有问题，更不能因为一起突发事件应对不力，就将原因全部归结为应急预案可操作性差、实用性不强等；应急预案不要企图面面俱到，如果一个预案想要涵盖我们所有可以想象到的情况，或企图解决所有细节的问题，那么这个预案只会阻挠、约束负责执行预案的人，相反不利于应急行动。

三、应急预案的内容

《突发事件应对法》第十八条规定，应急预案应当具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。在现实实践中，应急预案往往根据分类不同，内容要求也有差异。

1.政府层面

政府层面应急预案主要包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等。

（1）总体应急预案是应急预案体系的总纲，主要规定政府应对突发事件的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。

（2）专项应急预案是政府为应对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等重要专项工作而预先制定的涉及多个部门职责的工作方案。另外，针对突发事件应对的专项和部门应急预案，不同层级（省级、市级、县区级、乡镇级）政府的预案内容各有不同侧重。

（3）部门应急预案是政府有关部门为应对本部门（行业、领域）突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等涉及部门工作而预先制定的工作方案。如针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的专项和部门应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容。针对重大活动保障制定的专项和部门应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。

2.企事业单位层面

企事业单位应急预案主要侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置、人员疏散撤离组织和路线、可调用或可请求援助的应急资源情况及如何实施等，体现自救互救、信息报告和先期处置特点。此外，《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》对生产经营单位的应急预案体系中综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案的内容都给出了具体要求。

总之，在多年的不断探索中，应急预案从无到有、从有到优，应急预案在应急管理工作中发挥着重要作用。我们对应急预案的认识和理解也在不断发展变化和深化，过去我们对应急预案定位的认识从补充应急管理制度向完善应急准备、规范应急处置转变，而在当前应急管理体制改革的新形势下，应急管理工作以“防灾减灾救灾”新理念为指引，如何更好发挥好应急预案在应急准备中的牵引作用和引领应急能力建设的基础作用，这是我们下一步更加需要思考和研究的课题。