摘要：本文通过对工业发达国家应急救援管理体制、我国社会应急救援体系现状及存在的问题以及我国2008年发生在南方的历史罕见雨雪、冰冻极端天气灾害和四川汶川特大地震灾害等典型灾害事故应急救援案例进行分析和论证的基础上，提出了建立起符合国情、具有现实性和可操作性的专业化紧急救援队伍，加快建设政府统一领导下的以消防部队为主体，其他专业救援队伍为补充的我国应急救援体系的基本构想。关键词：消防 社会救援 应急管理 体系建设

1、引言

近年来，随着我国经济建设的快速发展，城市化、工业化步伐加快，新材料、新工艺和新能源的广泛使用，火灾、水灾、冰冻、地震、泥石流、化危品泄漏等各种自然灾害事故、突发公共事件、人为灾害事故呈逐年上升趋势，这些事故如果得不到迅速有效处置，势必给国家财产和人民群众生命财产安全造成不可估量的损失。党的十七大更加关注民生，更加注重人民群众的幸福安康，要求扩大公共服务，完善社会管理，明确提出“完善突发事件应急管理机制”。

2、我国社会应急救援体系的现状及存在问题

加强社会应急救援体系建设，是完善突发事件应急管理机制的主要构成，是维护社会公共安全和国家安全的重大举措。随着社会的不断进步，应急救援工作已经成为显示城市基础设施水平和社会管理能力的标志性工程。特别是进入90年代以来，许多工业发达国家都建立了包括紧急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障等方面的应急救援管理体制。如美国在20年前就设立了由总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”（FEMA）。全国有2600名专门人员，设10个分区，在每个城市按面积和人口密度设有大量的能承担救生、防灭火和其它灾害抢险救援任务的消防站，还设有直属的28个城市抢险救援队，分布于不同州的各类城市。德国是建立民防专业队较早的国家，全国除约6万人专门从事民防工作外，还有约150万消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员。这支庞大的民防队伍均接受过一定专业技术训练，并按地区组成抢救队、消防队、维修队、卫生队、空中救护队。法国的民防专业队伍主要由一支近20万人的志愿消防队和一支由8万预备役人员组成的民事安全部队组成。民事安全部队现编成22个机动纵队、308个收容大队和108个民防连，分散在各防务区、大区和省，执行民事安全任务，战时可扩编到30多万人。而发达国家消防部门的职能也由传统的单一模式向多功能化立体方向发展，普遍承担了灭火、救护、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空难救援等抢险救援任务，灭火出动平均仅占这些国家消防队年出动总数的10%左右，其余90%左右都是应急救援。

与国际上相比，我国目前对各类突发灾害性事件的应急反应和应急救援实行的是一种“分而治之”行业垂直领导体系，如消防、矿山、石油、民航等部门都根据相应的法律法规，分别对各自行业内的应急和救援活动进行了规定。这种单一灾害管理模式往往无法实现将现有人力、信息、技术、装备等资源整合共享的要求，极大削弱了应对各类突发事件的处置能力。

2.1应急救援体系不完善，还未得到国家相关法律的确认

面对诸如汶川大地震等突发灾害事故，需要在全国范围内短时间内调集众多救援人员和装备前往灾区一线，没有跨省市调集救援力量方面的预案和体制的支撑是无法实施的。但现行的各种法律、行政法规、部门规章及党中央、国务院和部门文件，对突发重大灾害应急救援队伍特别是部队如何调派、联动，联动后指挥体系的建立、救援的职责分工都未上升到法律的高度。因此造成灾害事故的紧急救援联动中，不按规定履行职责、事故发生后反应迟缓、工作随意性大、本位主义严重等情况屡有发生，使救援行动的整体联动因缺乏法律保障而显得涣散无力，极大削弱了战斗力。

2.2作战指挥体系不完备，缺乏完善的综合应急指挥系统

从目前的救援体系来看，参战的多方救援力量因领导体制不同、隶属关系各异、利益差别等原因，在行动中缺乏组织上的严密性和纪律上的约束性，多头指挥、各自为战的格局依然没有打破。各个救援力量之间基本处于各自为战的状态，各种专业救援力量和相关职能部门之间不能实行整体联动，没有统一的调度、指挥和协调功能，缺少科学性和联动性，既造成了人力和物力的浪费，又耽误了宝贵的救援时间。这主要是由于缺乏统一高效的应急救援机制，缺乏统一组织指挥和综合协调能力，平时无法进行必要的合成训练和演练。

2.3救援资源配置不合理，有限的经费无法用在刀刃上

由于没有建立统一的突发事件管理机构，造成各部门不可避免地存在救援装备和人力资源重复投入、大量闲置的状况，应急能力和管理水平往往也参差不齐。有的部门即使建立了一些应急救援组织，在队伍建设、救援装备配备、维护和响应机制等方面也缺乏行之有效的管理，导致快速反应和灾害现场应变能力不强。此外，地方政府面对众多的应急救援体系，无论从经费上、人员上、装备上，还是从救援体系的建立和管理上都是捉襟见肘，使有限的救援经费只能分摊使用，造成高成本、低效能的不利局面。

2.4救援装备数量不足和落后，造成救援能力弱化

实践证明，灾害事故处置工作的成功与否，在很大程度上打的就是技术战、装备战。装备建设是提高灭火救援战斗力的新增长点，但我国目前应急救装备配备方面普遍存在数量不足、技术落后等问题，严重缺乏针对性强、特殊专用的先进救援装备，远不能满足处置各种灾害事故的需要。虽然消防部队已经配备了一定数量较为先进的救援器材装备，但与地震等重大抢险救援实战需要仍存在较大差距。目前，用于专业救援的一些特勤装备主要集中在大、中城市的特勤大（中）队，而其它普通消防站专业救援器材相对缺乏，尤其是一些高精尖的救援装备更是凤毛麟角，严重缺乏。为此，受装备量少质差的影响，消防部队参加重大紧急救援任务的能力被大大削弱。

3、建立以消防队伍为主体的应急救体系的现实分析

由于目前我国许多地区还没有真正建立统一的社会公共安全应急救援机制，加之各种灾害具有突发性、连锁性等特点，传统的“分地区、分部门、分灾种”的灾害应对机制暴露出的问题日益突出，已不能适应日渐增多的应急突发事件处置的需要。2002年抗击非典增强了我国建立应急管理体系应对多样化威胁的紧迫感；2004年底印度大海啸发生后，国务院专门召开会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。会议提出“加快应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制”。2008年发生在我国南方历史罕见的雨雪、冰冻极端天气灾害和四川汶川特大地震灾害，更直接折射出加强政府应急救援体系的极端重要性和重大现实意义。

根据国外通行的做法和我国现有的应急救援机制情况，改革创新当前单一的灾害管理模式和救援机制，建立更符合国情、更具有现实性和可操作性的紧急救援体系和队伍，是提高社会对突发灾害应急救援能力的必然要求。消防部队一直担负着灭火救援任务，其参与应急救援的能力和基础具有其它救援部门无法比拟的优势。一是作为一支现役部队，具有纪律严明、作风顽强、运行成本低、使用效率高等优势，同时又是由地方政府直接领导、可以直接调动指挥的专业队伍；二是体系完备、组织完善、分布广泛、布点密集且24小时战备值勤，遇到应急任务时，能够保证随时快速出动，处置突发事件；三是长期承担灭火和抢险救援任务，拥有一大批训练有素、从事灭火救援工作的专业人员，配备了相对先进、齐全的抢险救援装备器材，具有较为丰富的实战经验，其“主角”作用和地位已经得到了各级政府和人民群众的广泛认同。因此，充分发挥其现有优势，建立政府统一领导下的以消防队伍为主体，其它专业救援队伍为补充的专业化综合救援队伍，应当成为我国现代应急救援体系发展的最佳选择。目前，许多省级地震部门，已将地震灾害事故的救援交由消防部队实施，在各省的特勤大队基础上组建了地震灾害紧急救援队，充分证明了这一点。

4、建设我国社会应急救援体系的基本构想

4.1推动应急救援立法工作，建立起符合国情的应急救援法律保障体系

公安消防部队应当积极给党委、政府当好参谋助手，积极推动应急救援立法工作，建立起符合国情、利国利民的应急救援法律保障体系，切实将各类灾害事故的预防、各种社会抢险救援队伍建设以及发生灾害事故后的指挥机制等纳入法制轨道，建立对付突发事件的应急中心、协调机构，明确各级政府及主管部门在救援工作中的职能、权限、责任和义务，明确界定社会抢险救援的对象和范围，明确界定各种社会抢险救援队伍的关系、参与尺度和隶属关系，明确各类人员的职责分工及有关经费的落实等，逐步形成“政府领导、部门参与、统一指挥、协调配合”的社会应急救援联动机制。同时，要加大灾害事故预防和控制的研究力度，确立社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高灾害应急管理和救援能力。

4.2打破我国现行的救援体系，强化以消防为主体的专业化救援队伍建设

消防部队作为灭火抢险的重要力量，在体制、编制、法律和经费保障等方面的不足制约了其作为应急救援队伍的发展。因此，必须打破我国现行的救援体系，将消防部队建设作为政府应急救援体系建设的重要内容，纳入政府公共管理的组成部分，加速消防部队职能向多功能化方向发展的进程，使其真正成为各级政府组织开展社会救援工作的拳头力量。一是要加大消防经费、基础设施和装备的投入，特别是加强消防特勤队伍建设，将消防警力、消防基础设施和装备建设与社会经济发展同步考虑、同步建设，为承担应急救援任务提供组织和物资保障；二是牵头规范地震、洪涝、台风等各类突发灾害事故救援的处置程序。结合各类突发灾害事故的特点，从应急救援的出动原则、处置方法、步骤、行动规则等方面入手，制定相应的规章制度和力量编程，明确灾害事故救援的程序，不断完善有关制度。三是开展有针对性的抢险救援业务和理论知识培训，掌握各类灾害事故的处置程序，确保能熟练使用各类抢险救援器材，着力提高部队灭火和救援的实战能力。

4.3积极完善现行消防体制，建立适应社会发展需要的新型消防队伍随着现代社会对消防工作的要求越来越高，为适应社会发展需要，必须积极完善现行消防体制改革，逐步建立以现役制为主体、多种体制相结合的新型消防队伍。一是由国家对消防编制进行扩编，增加一线执勤力量；二是将干部、士官的服役年限延长，特别是长期战斗在一线的指挥员、战斗班长，在身体、技能、理论等考核都合格的情况下，可以服役到退休，由政府给予相关的劳动保障和待遇；三是建立由政府给予相关的劳动保障和待遇的合同制消防员队伍，加强一线执勤力量；四是将行政车驾驶员、炊事员、卫生员、窗口服务人员等非执勤岗位采取招聘地方人员，减少非执勤用兵。此外，还可借鉴国外的先进经验，将医疗救护先行纳入消防灭火救援序列，逐步实现消防部队与专业救援体系的有机整合，真正解决多头参与、指挥不灵的问题。

4.4优化现有应急救援力量，建立科学完善的灾害应急救援联动机制在大规模突发灾害事故的应急处置中，如何有效地把各种作战力量统一起来，形成有机联系的整体，是当前社会救援面临的重大现实问题。国家对整合社会救援资源建立统一的灾害应急指挥中心给予了高度重视。2002年9月，国务院批准建立了由公安部牵头协调15个部门组成的“城市应急处置工作部际联席会议”。在资源整合过程中，一方面应当加快体制改革和创新，积极对现有的各种应急救援力量进行优化组合和合理配置。重点明确三种关系：一是明确主体关系。建立一支党委、政府直接领导下的专业应急救援队伍，立足常规、常备、综合、攻坚的职能定位，推进主体建设，对现有各种应急救援力量进行“大重组、大整合”，集中人、财、物资源建好政府应急救援队。二是明确结构关系。以预案建设为基础，形成“以政府应急救援队为主体、以专业救援力量为补充、以其他公共救援力量为基础”的“层次性”构架，这也符合政府应急管理中的分级管理原则。三是明确指挥关系。建立统一的政府应急救援指挥中心，形成统一高效的应急协调联动机制，真正将应急救援融为整体，极大地提高快速反应能力和联动作战能力。另一方面，应充分利用集成的数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急救援联动指挥中心，设立相应特服号码，以快速的信息通讯网络、完整的基础信息数据、先进的指挥系统和经验丰富的专家智囊团为基础，实现跨部门、跨地区以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一指挥，协同作战”，准确、快捷、有序、高效应对各种特殊、突发和重要事件，促使抢险救援工作进一步程序化、规范化、制度化。

4.5创新改革应急救援训练机制，提升消防部队处置突发灾害事故能力

要针对各种特殊的灾害事故，从心理训练开始，练技能，练战术，练协同，练保障，利用各种有利条件，创新练兵方法，增强训练效果。一是加强专业训练。以作战任务为牵引，立足现有人员、现有装备，着眼灭大火、救大灾，在抓好常规训练的同时，广泛开展各类突发灾害救援专业训练，掌握各种特种装备器材的性能和使用方法。二是制定各类灾害事故救援预案。由政府牵头，各有关部门共同参加，开展深入的调查研究，实事求是地分析灾害事故可能发生发展的过程和处置的措施对策。三是组织模拟演练和实战演习。由于灾害事故的复杂性、危险性令人担忧，只有通过实践才能适度消除参战人员的紧张感，也只有经过实战演习才能了解和掌握处置的程序、方法手段。通过实战演习，来明确任务、方法、程序和注意事项，明确参战的单位和力量，明确组织指挥和各部门的协调关系。对演练中发现的与实际情况不相适应的方面，及时进行修订和完善，确保演练取得实效，真正做到“一切从实战出发，一切为实战服务”。

5、结论

总之，公安消防部队作为一支军事化的专业救援队伍，长期以来在处置各类灾害事故以及其他突发事件中承担着重要的任务。推动并主导政府加快社会应急救援体系建设，应当是公安消防部队贯彻落实十七大精神的一个重要的切入点，也是我国消防力量加快发展的一个重要契机。