第二，国家、地方政府、企业和公众合理分担责任。为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要措施，并使其公平合理的负担采取措施所需的费用。国家和地方政府承担的是一种制定政策措施的责任，其实并不是具体的法律责任规定。[11] 而企业与公众的责任则规定的较为详尽。这里的企业责任更确切的说是一种生产者责任。在企业责任中贯彻了环境法的预防为主、防治综合、综合治理、污染者负担责任、合理利用自然资源的原则。要求企业在经营中采取必要措施，抑制原材料、产品和容器变成废弃物；当它们成为可循环资源时，由企业负担费用进行适当的循环；当其不能循环使用时进行适当处置。另外，在企业的责任上，《建立循环型社会基本法》与各专项法相衔接，《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》等法律中还具体规定了企业的义务和违反这些义务的行政处罚。公众的责任是要抑制产品变成废弃物，尽量循环使用，并适当处置废弃产品。当然这更多是民事主体对自己的物的处置，若无强行法的禁止性规定，民众享有处分自己财物的自由。因而与其说是民众的责任，不如说是法律对民众的一种号召。因为大多数消费品已经课征了保护环境的税。

        第三，采取了环境影响事先评价制度。[12]法律规定避免企业生产经营活动和公众的消费活动产生废弃物，尽量实现可循环利用的生产消费方式。企业在商品的制造、加工或者销售和其他经营活动中，对其经营活动涉及的产品和容器应事先进行自我评价，据此设计可以降低产品和容器环境负荷的多种措施，以此来抑制该产品和容器变成废弃物，在其成为可循环资源时则促进其循环，并降低循环和处置带来的环境负荷。也向公众提供必要信息，以便抑制产品和容器变成废弃物，或者在其已经变成可循环资源时对其进行循环或处置。

        对环境影响事先评价还需与日本各地方的环境评价条例和1981年提交国会的环境评价法案联系起来考虑。[13]拥有许可认可权的行政机关可以参考环境影响评价的结果决定是否许可认可。对容易造成废弃物的，拒绝许可认可，从而通过行政权的阻止来确保循环生产经营。但即将面临的问题是，在循环经济事先评价实施的情况下，居民能否就企业环境评价程序与内容的不适之处提起诉讼。在司法实践中，对于开发行为的许可，在过去的判例中，其构成取消诉讼对象的处分性一直得到承认，行政机关根据对环境方面的考虑不充分的评价书许可开发，或产生显著的环境恶化已经非常明白却仍然许可开发的场合下，遭受因开发带来的环境上的利益损害的附近居民，可以对许可提起取消诉讼，指责环境影响评价的程序上和内容上的瑕疵，但是仅限于采取申报制而不是许可认可制的事业的场合下。[14]在循环经济事先评价上，目前虽无判例可循，也应认为在采取申报制的情形，允许居民就企业产品和容器事先评价程序与内容上的不适之处提起诉讼；而在行政机关许可认可的情形则不应允许起诉，因为行政机关的鉴别能力应是高于普通民众的，不能认为行政机关在决定过程中存在着构成取消诉讼对象的“处分”。

        第四，以法律的形式规定了建立循环型社会的计划和计划实施的时间表，确保循环经济的贯彻实现。内容上，计划应规定的事项是：（1）关于建立循环型社会政策的基本原则。（2）政府为了有计划和综合性地推进循环型社会的建立将要采取的政策。（3）除了前两项所示内容之外，为了有计划和综合性地推进循环社会的建立将要采取的政策。程序上，计划应遵循以下几个步骤：（1）中央环境会议向环境大臣提出制定有关建立循环型社会基本计划的具体导则的建议。（2）环境大臣应根据导则，听取中央审议会的意见，并同其他负责资源有效利用事物的部门大臣充分协商，在6个月内拟订建立循环型社会基本计划的草案，提请内阁会议决定。（3）当内阁对草案做出决定之后，环境大臣应及时将建立循环型社会基本计划向国会报告，并同时向公众公开。（4）建立循环型社会基本计划，一般每5年重新审议一次。[15]

        第五，以科技和教育为后盾，加强技术研发和普及循环经济知识。由国家承担促进建立循环型社会的科技发展的任务，包括制定与完善可循环资源的循环和处置造成环境负荷程度的评价方法，研究开发抑制产品变成废弃物的技术，以及对可循环资源进行适当循环和处置的技术。循环型社会的建立还需要得到企业和公众的理解与配合，国家也需采取必要措施，就建立循环型社会的相关知识，促进宣传、教育和学习。[16]

        第六，鼓励民间团体自愿活动，加强国际协调与合作。日本的环境保护民间自愿性团体很多，为争取民众环境权做出巨大贡献。这部法律鼓励民间团体的包括回收可循环资源、转让或交换可循环资源，对已经成为可循环资源的产品和容器进行有利于其循环和处置的标志等自愿活动，并且国家为其提供包括可循环资源产生、循环和处置状况的信息。另外，日本国受地理状况、资源的限制，经济与环境协调发展受到制约，与其他国家和国际组织之间的合作就很必要。这部法律也专门对此作出规定。[17]

        三、对我国环境立法的启示-循环经济立法的必要性和我国环境法的任务

        发展循环经济、建立循环型社会是实现可持续发展的重要方式，很多国家都越来越重视。而我国作为发展中国家在经济高速发展的同时却忽视了环境资源因素。环境资源问题使GDP受到前所未有的挑战。中国环境污染经济损失大约占当年GDP的2.1-7.7%，中国生态破坏经济损失大约相当于当年GDP的5-13%，两者之和大约为GDP的7-20%，也就是说，每实现1万元GDP，大约需要造成700-2000元的环境损失。由此可见，中国经济的高速增长是以环境的巨大损失为代价的，是以环境要素资本来支撑和推动的，这必然是加大了经济增长的投入成本。[18]发展循环经济并提供法律制度上的保障势在必行，中国环境法面临着所未有的重要任务。

        （一）循环经济立法的必要性分析

        进行循环经济立法首先是实现社会可持续发展的要求。1992年6月在里约热内卢召开的世界环境与发展大会确立可持续发展作为人类社会发展的新战略。在新战略指导下，环境保护立法产生新理念，从单纯的防治环境污染和其他公害以保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然-经济-社会复合系统的协调发展基础上的循环经济活动模式。2003年胡锦涛总书记在中央人口环境资源工作座谈会上明确指出：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用。” 环境的污染和破坏，已发展成为威胁人类生活和发展的世界性的重大问题，引起国际社会的普遍关注。我国正处在经济发展的高速时期，应以持续的方式使用资源，提高效益，节约能源，减少废物，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量，使经济的发展保持在环境资源的承载能力之内。可持续发展是环境法的目的价值，能够表现出立法者所要追求的法律精神。因此，同样重要的就是用法律的方式来对现实的社会关系进行法律的调整和保障。

        其次，循环经济立法是确保环境安全和社会稳定的需要。我国资源前景不容乐观。原油进口量逐年激增，水资源紧张，不少矿藏超负荷开采，全国已经出现了数十个资源枯竭型城市。环境严重超载。虽然作了很大的努力，但环境污染和生态退化只有局部改善，整体却一直在恶化。近年来水体污染、黄河断流、沙尘暴、江河洪水、非典疫情凸显了生态问题的严峻。为了在保持经济发展的高速度的同时，确保环境的安全和社会的稳定，根本的措施是改变经济发展的传统模式，向循环经济模式转变。

        循环经济法律制度也是实现环境保护基本国策的必然要求。尽管我们较早地把环境保护确立为基本国策，并且也制订了一系列配套的环境经济政策，但环境政策在社会运行主流形态中呈现边缘化状态，环境保护在经济活动执行过程中呈现软弱化状态。由于环境政策设计的边缘化和环境保护实施的软弱化，使得我们谋求平衡经济增长与资源环境压力的目标，始终不能成为社会经济实践的主流活动。这就需要设计一种新的制度构架和政策安排，把解决环境污染与促进经济增长融合起来，并将这种融合形式植入到社会主流运行形态之中，并逐步使其成为主流经济运行形态。由于循环经济内涵的多层次性和解决现实经济问题的针对性，我们完全可以把循环经济设计为这种制度构架来解决物质循环链中各利益实体的权利、义务与责任问题，利益分配问题，效率与公平问题。

        从微观来看，对循环经济进行立法也是公民环境权实现的有力保障。设立权利的目的是为了使之受到保护，保护是权利的应有之意。公民环境权是随着社会文明的进步和对人的尊严及自由的日益重视，权利的种类和内容不断得以扩充和完善而进入文明体系的。[19]有些国家公民环境权已为宪法或专门的环境法确立并得到了较好的保护，顺利地实现了从应有权利到实有权利的过渡，如波兰、南斯拉夫、智利、巴西、匈牙利等国。另一些国家，虽然并未以立法形式明确承认公民环境权，但有了关于环境权保护的司法实践，如美国和日本。[20]在我国还没有以立法方式明确承认环境权，环境权对于我国公民来说还是一种应有权利。但随着整个世界范围对环境权的承认和保护，我国法学界认为公民环境权应作为一项基本人权的呼声越来越高。[21]而循环经济的立法对于公民环境权的保护则是致关重要的。循环经济法律可以调动国家、政府、企业和全社会的力量实现社会资源的循环利用，防止废弃物的产生，从而成为公民良好的生活环境的制度性保障，也体现了以人为本又兼顾社会整体利益的立法要求。

        （二）现行环境法下的循环经济法律状况分析

        自1979年以来，中国在环境资源保护立法方面已有由全国人大制定的19部法律，由国务院颁布的30余部行政法规，由国家环保总局等制定的70余件部门规章，由地方政府制定的900余件法规和规章，同时还有400余个全国性的环保技术标准。[22]上面我们从立法论的角度考察了日本循环经济的立法和在我国进行循环经济立法的必要性。但从解释论的角度看，如果现行法对此并无规定，不论其合理性如何，那么仍只能局限于学理的探讨，在实践中是行不通的。

        在环境法领域，宪法关于环境保护的规定是环境法体系的基础，是各种环境法律、法规、制度的基础。我国宪法对环境保护的基本政策和原则作了一系列的规定，如宪法第9、10、22、26条。其中第9条第2款是直接针对环境资源的：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这些条文是环境立法的基础，但并未将发展循环经济写进去。

        在综合性环境基本法层面上[23]，《中华人民共和国环境保护法》是1989年颁布并实施的。法律开宗明义规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展，制定本法。”也并未确立发展循环经济和建立循环型社会的思想。只是在法律的个别条文提到应对资源提高利用率，如该法第第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。” 因此，循环经济在综合环境基本法层面上目前还没有规定。

        在专项法层面上，目前的环境立法内容庞杂，主要包括：《中华人民共和国矿产资源法》（1986年制定，1996年修正），《中华人民共和国水土保持法》 （1991年），《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995年），《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（1997年），《中华人民共和国节约能源法》（1998年），《中华人民共和国海洋环境保护法》（2000年），《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（2000年），《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年），《中华人民共和国环境影响评价法》 （2002年），《中华人民共和国水法》（2002年），《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002年），《中华人民共和国草原法》（2002年），《中华人民共和国放射性污染防治法》（2003年），《中华人民共和国防沙治沙法》（2003年）等。这些专项立法基本没有像日本那样采取循环经济立法理念，还是污染防治型的立法。虽然有学者认为《清洁生产促进法》是“第一次以基本法律的形式规范清洁生产，发展循环经济，标志着我国可持续发展事业有了历史性进步。”[24]也有学者认为：“《清洁生产促进法》作为专门性法律，借鉴和总结了……循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济的发展提供了一套比较抽象的法律解决机制。”[25]但笔者认为，该法离循环经济的立法要求还有很大的差距。清洁生产只是循环经济的一个初级阶段，在于把末端防治转变为源头防治，着眼于生产领域，而循环经济则是整个社会经济活动的循环过程，解决的是资源环境与经济发展的矛盾。循环经济模式把环境与资源看作经济发展的内生要素，而清洁生产方式下，资源环境仍然是在经济发展之外考虑。循环经济立法模式下需要国家、地方政府、企业和公众的全部参与，而清洁生产主要还是定位在企业层面。因而尽管采纳了循环经济的部分理念，我国的《清洁生产促进法》还不能看作是循环经济立法。

        只是在比较低的立法层面上，出现了2002年辽宁省制定的《辽宁省发展循环经济试点方案》。

        由此可见，从我国目前的环境法体系来看，我国的循环经济立法还基本处于空白状态。这些法律并未对循环经济直接做出规定，只是个别法律附带的起到了一些循环经济的效果，是不全面、不系统，因而也是不科学、在实践中无法被认可的。

        （三）循环经济立法的构想-中国环境法修改的任务

        虽然我国基本没有循环经济的立法实践，但国际国内的形势要求我国转变经济发展模式，发展循环经济。比较日本的循环经济立法背景及状况，我国目前的循环经济立法还只不过处于萌芽阶段，法律、法规对循环经济的规定零星而无可操作性，环境法的修改任重而道远。笔者认为，修改应从长远考虑，制定一个环境法整体的修改框架和规划，把循环经济的理念贯彻进去，确立循环经济立法的基本原则，制定操作性强的类似于《建立循环型社会基本法》的基本法和完善各项专门立法。

        在基本原则上，应该遵照我国环境法的基本精神，确立建立循环型社会的基本原则。把基本原则提升到建立循环型社会的高度上一是可以保证环境发展优先于经济发展，防止以破坏环境为代价的经济发展。在这一点上环境法具备法的一般属性，能够使国家调节环境社会关系的活动遵循客观规律并具有普遍效力，能够影响和引导被调节主体的环境决策和行动使之符合环境法的价值目标。二是给环境立法体系提供一个总的方向，在考虑各个法律制定与修改时都不致偏离。三是国家和各级政府在制定相应计划和综合性的推进建立循环社会政策的实施时以此为目标。环境法不仅具有一般法的稳定性属性，更具有其它法所不突出的灵活性特征。环境问题的广泛性和复杂性特征要求国家必须适时地调整环境政策，改变调节方式，利用多种手段协同调节。在根据情况及时作出变化时要始终坚持建立循环型社会的基本原则。四是通过在全社会普及环境法知识，让企业和公众都有建立循环型社会的参与意识，并自觉地循环利用社会资源、保护环境并相互监督。