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水资源生态保护与水环境治理的跨区域联动机制浅析

文档作者：顾令爽林雪花文档来源：河南理工大学		更新日期： 2026年07月02日	点击数：
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上一篇：探究水资源现状和污水处理问题及建议

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纵 览 OVERVIEW 区域治理
作者简介：顾令爽，生于1983年，河南理工大学应急管理学院副教授，博士，研究方向为公共政策，政府应
急管理。
基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目“河南水资源生态保护与治理的跨区域联动机制研究
（2020-ZZJH-167）”阶段性研究成果。
水资源生态保护与水环境治理的跨区域
联动机制浅析*
河南理工大学　顾令爽，林雪花
摘要：建立跨区域水资源保护与治理协调联动机制是落实国家相关政策的基本要求，改革完善水资源管理体
制的现实需要，提升水资源治理效能的重要手段。目前我国水资源治理在法律体系、职权和责任、管理体
制、联动机制治理规划等方面存在问题，需要完善法律体系与组织体系建设，加强协调联动机制以及多方主
体参与机制等方面的建设，构建水资源治理共同体。
关键词：水资源生态保护；水环境治理；协调联动机制
中图分类号：X52 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2022）39-0044-0004
水资源作为人类生存与发展
的重要资源，在人们日常生活中
扮演着重要的角色。我国日趋严
重的水资源短缺、水污染以及水
土流失问题不仅降低了水资源的
使用功能，还进一步加剧了水资
源供需矛盾，严重威胁到人民群
众的饮水安全和健康，制约着我
国经济社会的可持续发展，更重
要的是破坏了我国部分江河湖沼
的生态平衡。水资源具有跨区域
流动的特点，一旦流域上游发生
环境污染问题，由于流域内各方
治理主体单一、协调联动机制缺
失等原因，并不能有效地应对。
因此，从跨区域角度构建水资源
生态保护与水环境治理协调联动
机制，是促进我国实现可持续发
展的重要保障，也是提升人民生
活水平的重要措施。
一、建立跨区域水资源保护
与治理联动机制客观意义
建立跨区域水资源生态保护
与水环境治理联动机制，不仅是
贯彻落实国家相关法律、法规和
政策的基本要求，还是改革水资
源管理体制的现实需要，更是提
升水资源生态保护效能、实现区
域社会经济发展和生态文明建设
的重要手段。
（一）落实国家相关法律、
法规和政策的基本要求
国家出台的一系列法律、法
规和相关政策，强调解决“跨区
域水资源分配、水量调度分权、
污染事故赔偿、水资源生态保护、
水污染治理”等问题，要求“进
一步完善水资源保护和水污染防
治协调机制”“建立污染防治区
域联动机制”以及“全区域水资
源统一调配、使用、防范污染、
生态保护以及治理的协调机制”。
建立流域水资源保护与水污染防
治联动机制不仅是贯彻落实中央
决策部署的要求，更是流域经济
社会可持续发展的现实选择。在
广泛协商并达成共识基础上建立
起来的跨地区、跨部门联动机制，
为流域水资源保护与水污染防治
提供了基本的组织保障，推动了
区域经济社会可持续发展。
（二）改革完善水资源管理
体制的现实需要
《中华人民共和国水法》规
定“国家对水资源实行流域管理
与行政区域管理相结合的管理体
制”。目前我国以流域为单元的
水资源综合管理体制尚不健全，
以行政区划为基本治理单元的管
理模式涉水管理部门众多，协调
难度大，难以实现水资源生态保
护与水环境治理各环节的无缝衔
接。造成上述问题的根源在于整
体性的江河湖沼由若干彼此割裂
的行政区域所管辖，流域政府相
互间实际上很难达成有效协作，
甚至采取“内耗”的行动逻辑。
因此，加强流域行政管理机构与
政府间的横向协调，处理好二者
45
区域治理OVERVIEW 纵 览
之间的关系，改革完善水资源综
合行政管理体制，是解决当前我
国水资源环境保护与治理能否取
得实效的现实需要。
（三）提升水资源治理效能
的重要手段
目前由于流域内各地区、
各部门之间的协调联动机制不健
全，在水资源保护与治理过程中
不同程度地存在着重复规划、工
程布局欠佳、监督管理与执法难
度过大等问题。因此，建立水资
源生态保护与水环境治理协调联
动机制，不仅有利于明确不同行
政管理部门的职权与责任，减少
重点工作内容上的重复与交叉，
还有利于相关资源投入的统筹与
协调，并提高资源的利用效率与
整体效益。同时，完善水资源生
态保护与水环境治理协调联动机
制还有利于增强跨区域的地方政
府与流域管理部门的协调联动能
力，并提高治理效能。
二、跨区域水资源保护与治
理协调联动机制的现实难题
（一）法律与制度体系不
完善
从《中华人民共和国水法》
《中华人民共和国水污染防治法》
出台至今，构建水资源治理协调
联动机制成了对流域及地方行政
区域进行协同治理的一种重要工
具和手段，水资源生态保护和水
环境治理协调联动机制逐步健
全。然而，从现实层面来看，立
法虽有、制度虽多，多为中央政
策性文件，混乱无序，缺乏科学
性与系统性，很难成体系。同时，
一些法律制度只做描述性说明，
缺乏操作性规定，只有宏观导向
和原则说明，缺少微观程序、步
骤与实施细节，这就导致“依据
无力”，联动机制建设多流于形式。
（二）职权和责任界定不
清晰
从当前实际来看，流域与区
域之间水资源生态保护与水环境
治理的职权与责任缺乏统一有效
的规范，缺少统一明确的认定与
阐释，各行政主体开展水资源治
理工作杂乱无章，“多龙治水”“令
出多门、职责职能交叉、权责不
一”的现象时有发生。此外，一
些地方政府在相关的制度中尽可
能地罗列水资源生态保护与水资
源治理所涉及的责任范围，努力
提升其“多面性”，但由于跨区
域水资源治理的复杂性与动态
性，特别是受到社会、媒体、公
众的关注时，行政主体相应的职
责也发生了变化，对处理水事件
产生了更多的问题。
（三）流域和区域管理体制
不健全
水资源生态保护与水环境
治理具有系统性和完整性，不会
因人为设定行政区划对流域进行
分割而改变其特性，因此，流域
整体性和行政区划割裂性之间产
生了矛盾。尽管国家及地方政府
设立了流域管理机构来协调跨区
域水资源保护与治理，但由于流
域管理机构对地方政府并没有管
理职权和约束性，因此在很多时
候很难具体插手各地的水环境治
理和突发水环境事件的应急处置
工作。流域管理机构与地方政府
之间的割裂关系，也严重地影响
了水资源治理的效能。因此，健
全流域和区域管理体制，建立统
一的流域管理机构就显得尤为
重要。
（四）跨区域联动机制建设
不到位
一是利益协调机制不规范。
水资源生态保护与水环境治理离
不开各行政管理主体的参与，而
各行政管理主体由于其管理职能
的不同以及管理目标的多样性，
在其面临利益冲突并需要做出抉
择之时，必然会因其所代表的地
方利益而将自身利益置于首位。
因此，如何规范各方利益，建立
科学有效的利益协调机制，在即
使各行政管理主体以其自身利益
为前提的情况下，也能促使参与
治理的行政管理主体更有效地进
行协调联动，就成了协同治理得
以有效开展的前提。
二是激励惩处机制不严格。
激励与惩处机制是行政管理领域
的主要管理手段，不仅有助于行
政管理主体在工作上工作成效的
上限，还决定着行政管理主体的
工作下限。目前我国各级行政机
关先后出台了大量激励与惩处政
策，但在跨区域水环境治理实践
中，激励与惩处机制效果不明显，
并未起到应有的激励与惩处作
用。同时，对水环境治理中政府
行为的监督以及对水资源生态保
护的监管仍存在着力度不大、不
够到位等问题，还需进一步完善
激励、惩处、监督与监管的协调
联动机制。
（五）跨区域水资源治理规
划不统一
《中华人民共和国水污染
防治法》规定，“防治水污染应
当按流域或者按区域进行统一规
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纵 览 OVERVIEW 区域治理
划”，全流域或者跨区域的水资
源生态保护与水环境治理需要统
一规划以及统一治理。由于流域
内行政区划的不同，地方政府有
自己的发展目标和根本利益，在
编制流域水资源治理整体规划市
很难协调各方利益，达成协同一
致的目标。因此，流域内各政府
应建立协调联动机制，在制定跨
区域水资源治理规划时协商并寻
找共同利益，合理设定水资源治
理目标以期提高治理效能。
三、构建水资源保护与治理
协调联动机制的政策建议
（一）加快法律体系建设，
增强法律约束保障作用
水资源保护与治理工作不仅
管理主体众多、任务繁杂，而且
各管理主体利益分配不均，造成
跨区域联动机制在建设过程中步
履艰难。因此，为加快推进水资
源保护与治理跨区域联动机制建
设工作，首先必须把水资源生态
保护与治理跨区域联动机制建设
写入相关法律，作为落实属地管
理与跨区域流域管理相结合的管
理体制的重要组成部分；其次，
流域主管部门和地方行政部门应
根据相关法律规定，落实并制定
协调机制建设方案与保障措施，
分步骤实施；最后，流域主管部
门和地方行政部门应加强沟通与
协调，从根本上解决跨区域水资
源生态保护与协同治理存在的
问题。
（二）加强组织体系建设，
发挥行政管理机构优势
水资源生态保护和治理联动
机制的建立，不仅需要对流域行
政管理机构进行改革，还需提升
流域地方行政机构进行水资源协
同治理的能力。可建立以流域行
政管理机构为主、地方行政机构
为辅的新型流域综合治理机构，
使割裂的、不相互归属的行政管
理机构有机地统一起来。首先，
新型流域综合治理机构行政主官
可由原来的流域行政管理机构正
职担任，行政副手可由地方政府
正职或副职兼任。其次，可在领导、
组织、指挥、控制、协调、监督
等职责权限方面给予新型流域综
合治理机构充分授权，使其具备
合法性和权威性。第三，明确规
定地方政府在新机构中的职责与
权限。
（三）完善协调联动机制，
提升协同治理效率效能
现有的跨区域水资源生态保
护和治理的协调联动机制运行多
年，取得了一定的成效。为提升
协同治理的效率和效能，以期达
到更高的治理效果，可从以下两
个方面入手。
第一，签订跨区域水资源治
理协调联动合作协议。在跨区域
水资源生态保护与水环境治理工
作中，流域水资源综合行政管理
机构应加强与流域内地方政府之
间的沟通与协调力度，并加快推
进与流域内地方政府签订跨区域
水资源生态保护与水环境治理协
调联动合作协议。流域水资源综
合行政管理机构应联合流域内各
相关方编制全流域水资源生态保
护与水环境治理规划，在水质监
测、水污染预警以及水环境事故
应急管理等方面开展合作，以期
建立包括联合监测、联合执法、
信息共享、应急联动等方面的协
调联动机制。
第二，完善监督、激励与问
责机制。完善监管、监督机制，
提升跨流域水资源行政管理机构
以及地方相关部门的监管能力，
履职尽责，改进监督方式，力求
对水资源治理各参与方监督到
位。完善激励机制，采用不同的
激励方法对各治理主体的实际治
理行为及治理效果进行客观评
价，对治理人员进行考核，考核
优秀的予以奖励，在水资源治理
过程中有重大立功表现的在升职
时优先提拔。完善问责机制，流
域水资源行政管理机构应联合流
域内地方政府建立追责问责机
制，细化职权和责任，建立高效
地追责问责制度，通过追责问责
机制带动流域内各相关方全身心
地投入到流域治理中。
（四）构建多主体参与机制，
形成水资源治理共同体
水资源生态保护与水环境治
理工作涉及流域内行政管理主体
较多，主要包括流域行政主管部
门、地方政府、环境保护部门、
自然资源部门、应急管理部门、
农业农村部门以及交通运输部门
等，因此在水资源治理参与主体
方面，应先把能够参与联动机制
的行政管理部门纳入水资源生态
保护与水环境治理协调联动机制
中，确保各项管理措施同步推进、
密切衔接，实现水资源治理工作
成效最大化。对于暂时不能参与
到水资源治理协调联动机制中的
行政管理部门，可通过长期的协
调与沟通并加强联系来吸引其参
与到联动机制中。在水资源治理协
（下转第65 页）
65
区域治理DETECTION 发 现
色行业技术改造的奇迹。
四、探索与实践启示
通过开展党支部建设标准化
工作，我们在提高党支部建设质
量的同时，也受到了启发，努力
提高党支部建设的标准性和一致
性。党支部建设要站在新形势下
党的建设的科学高度，立足当前，
谋划长远，探索继承，这应在指
导中推进，要在创新中发展，要
在规范中提高。在铜矿峪矿建设
现代化一流矿山和打造一流党组
织中更离不开高质量的发展。
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工,2021(2):4.
（上接第46 页）
调联动机制内容与措施制定上，
以全流域参与主体的平等参与、
民主决策、定期协商以及日常管
理等内容为主，并在此基础上逐
渐完善具体的工作制度以及议事
制度。在水生态文明建设中，水
资源生态保护与水环境治理十分
重要。作为水资源治理社会共同
体的重要组成部分，社会多方主
体共同参与的水资源治理体系既
是推动绿色发展、建设美丽中
国的必然要求，也是推进国家治
理体系和治理能力现代化的重要
途径。水资源治理问题的复杂性
更是决定了治理主体必须要多元
化，而从水资源治理共同体的建
设理念来看，若想实现高效治理
就更需要包括政府与社会各方力
量的协调联动。因此，跨区域水
资源生态保护需要政府、企业、
社会组织与公民等多方主体共同
参与，建立水治理共同体。
四、结语
破解跨区域水资源生态保护
与水环境治理困境，建立有效的
协调联动机制，需要从法律体系、
管理体制、联动机制等多方面寻
找出路。跨区域水环境治理问题
具有高度的复杂性与动态性，提
升水资源治理能力，不仅要依靠
顶层设计，还要依靠全社会各相
关方的共同参与，也就是说需要
构建水资源治理共同体。一旦水
资源治理共同体能够建立并得到
有效的运行，水资源治理现代化
就一定能够实现，进而最终实现
水生态文明。
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