9月1日即将实施的新《安全生产法》第七十八条明确规定：“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位及其有关从业人员的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位及其有关从业人员，应当及时向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、自然资源主管部门、生态环境主管部门、证券监督管理机构以及有关构。有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检金融机查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示”。应急管理部门公告生产经营单位安全生产黑名单是否属于行政处罚？该问题涉及执法程序的问题，如果属于行政处罚，应急管理部门就应当按照行政处罚法规定的程序进行。如果不属于，应当依照哪些规定，目前法律法规尚未明确规定，各地做法也不统一。就这个问题，笔者结合新行政处罚法做一些探讨。

一种观点认为，《行政处罚法》已明确了行政处罚的种类，未明确将“黑名单”这种行政管理措施列为种类之一。根据现行的其他法律、行政法规也均未规定。因此，不属于行政处罚，在公告过程中不需要按照《行政处罚法》的程序规定。

第二种观点认为，新修订的《行政处罚法》已明确了行政处罚的定义，即以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，公告失信生产经营单位“黑名单”，是对该生产经营单位声誉的严重降低，对企业生产经营会产生较大影响，影响程度不亚于“警告”“通报批评”，符合行政处罚的定义，即使未明确列举也属于行政处罚，应当按照《行政处罚法》有关程序规定进行公告。

还有一种观点认为公布失信生产经营单位黑名单行为在性质上属于行政事实行为，公布行为便具有警示的意涵，属于过程性行政行为，而非终局性行政处罚行为。而将载入黑名单的事实通报给其他行政机关，并对失信生产经营单位采取联合惩戒。惩戒行为应定性为行政处罚，属于我国新《行政处罚法》第9条第6项所规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

笔者同意第二种观点，理由是：

新行政处罚法虽然没有把上“黑名单”列入行政处罚的种类之中，但新法第2条首次表明了行政处罚的定义：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。“这就为实质认定”行政处罚“提供了标准。不管名称上是否冠之于”行政处罚“，只要以生产经营单位严重违反安全生产法为前提，针对它的违法而作出一种对应性的制裁，通过减损权益或者增加义务生产经营单位承受一种不利后果，这就是行政处罚。公布失信生产经营单位黑名单行为客观上必然造成该生产经营单位名誉和信用的贬损，对失信生产经营单位的不利程度远远高于通常性的警告、通报批评处罚手段。再则，从设定权方面看，依照《行政处罚法》第9条第（六）项规定，将当事人列入“黑名单”的行政处罚属于“其他行政处罚”，它必须由法律和行政法规设定，新安全生产法第78条已经作了明确规定。因此，公告生产经营单位安全生产黑名单行为应属于行政处罚，应当按照行政处罚法规定的程序进行。需要说明的是公告黑名单后的联合惩戒行为当然也属于行政处罚，但由于是不同行政机关分别作出惩戒行为并不影响应急管理部门之前公告失信生产经营单位黑名单行为属于“声誉罚”的性质。

北京大成（南通）律师事务所 周是宏律师

周是宏律师系行政法专业律师，为安全生产监督管理局提供多年法律顾问服务，积累了丰富的安全生产行政执法实战经验。