应急救援是公共安全中一个非常重要的工作，尤其对城市的公共安全更为突出。城市公共安全系统主要由重大工业装置、城市基础设施（生命线）、重大工程、公众集聚场所、自然灾害、交通、突发公众事件和公共卫生事件这8方面组成，其中任何一个子系统发生事故、灾难，都可能造成严重的后果。这些事故、灾难大致分为3类：安全事故、自然灾害、人为突发事件。针对每一类事故、灾难的具体措施可能千差万别，但其基本应急模式是一致的，也可以由一个综合的标准化应急体系来完成。
应急体系总的目标是：控制事态发展，保障生命财产安全，恢复正常状态。这3个总体目标也可以用减灾、防灾、救灾和灾后恢复来表示。由于各种事故、灾难种类繁多，情况复杂，突发性强，覆盖面大，应急活动又涉及高层管理到基层人员各个层次，从公安、医疗到环保、交通等不同领域，这都给应急日常管理和应急救援指挥带来了许多困难。解决这些问题的惟一途径是建立起科学、完善的应急体系和实施规范有序的标准化运作程序。
  一个完整的应急体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统4部分构成（见图1）。
应急体制建设中的管理机构是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如公安、医疗等单位；应急指挥包括应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内的指挥系统；而救援队伍则由专业和自愿人员组成。
  应急救援活动一般划分为应急准备、初级反应、扩大应急和应急恢复4个阶段，应急机制与这些应急活动都密切相关。应急运作机制主要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员这4个基本机制组成。统一指挥是应急活动的最基本原则。应急指挥一般可分为集中指挥与现场指挥，或场外指挥与场内指挥几种形式，但无论采用哪一种指挥系统，都必须实行统一指挥的模式，无论应急救援活动涉及单位的行政级别高低和隶属关系如何，都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动，有令则行，有禁则止，统一号令，步调一致。分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行分级响应的机制。扩大或提高应急级别的主要依据是事故灾难的危害程度、影响范围和控制事态能力，而后者是“升级”的最基本条件。扩大应急救援主要是提高指挥级别，扩大应急范围等。属地为主是强调“第一反应”的思想及以现场应急和现场指挥为主的原则。公众动员机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础，我国在这方面普遍差距较大。上述这些应急机制应充分地反映在应急预案当中。
  法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。与应急有关的法规可分为4个层次：一是由立法机关通过的法律，如紧急状态法、公民知情权法和紧急动员法等；二是由政府颁布的规章，如应急救援管理条例等；三是包括预案在内的以政府令形式颁布的政府法令、规定等；四是与应急救援活动直接有关的标准或管理办法。
  列于应急保障系统第一位的是信息与通讯系统，构筑集中管理的信息通讯平台是应急体系最重要的基础建设，应急信息通讯系统要保证所有预警、报警、警报、报告、指挥等活动的信息交流快速、顺畅、准确，以及信息资源共享；物资与装备不但要保证有足够的资源，而且还一定要实现快速、及时供应到位；人力资源保障包括专业队伍加强和志愿人员以及其他有关人员的培训教育；应急财务保障应建立专项应急科目，如应急基金等，以保障应急管理运行和应急反应中各项活动的开支。

  应急体系建设中的几个重要问题

  1.应急预案编制
  应急预案从功能与目标上可以划分为4种类型：综合预案、专项预案、现场预案和应急救援方案。
综合预案是总体、全面的预案，以场外指挥与集中指挥为主，侧重在应急救援活动的组织协调。
专项预案主要针对某种特有和具体的事故、灾难风险（灾害种类），如地震、重大工业事故等，采取综合性与专业性的减灾、防灾、救灾和灾后恢复行动。
  现场预案则以现场设施或活动为具体目标而制定和实施的应急预案，如针对某一重大工业危险源，特大工程项目的施工现场或拟组织的一项大规模公众集聚活动，预案要具体、细致、严密。
  应急救援方案主要是针对一些单项、突发的紧急情况所设计的具体行动计划。
  从行政层面上，预案可划分为国家、省、市和企业（包括社区）4级。除非出现涉及全国或性质严重的特别重大事故灾难的危急处置情况外，国家预案总体是一种宏观管理，以场外应急指挥为主的综合性预案。省一级预案同国家预案大体相似。市一级预案是整个预案体系中的核心部分，应既有场外应急指挥，也有场内应急救援指挥，还包括应急响应程序和标准化操作程序。所有应急救援活动的责任、功能、目标要清晰、准确，每一个重要程序或活动必须通过现场实际演练与评审。企业级预案大多是一种现场预案，以场内应急指挥为主，它强调具体的应急救援对象和应急活动的实践性。
  无论是哪一种预案，其基本结构都可采用1+4的结构模式，即一个基本预案加上功能（职能）设置、特殊风险预案、应急标准化操作程序（SOPS）和保障支持系统4个分预案。