五、 正视中国垃圾行业的服务和管理现状

　　对于处于高速改革与发展中的中国而言，垃圾管理和服务体系刚刚起步。

　　 ■源头减量和控制迫在眉睫

　　 中国的城市生活垃圾源头减量和控制在口号上的呼吁很多，但是在实际行动上，没有形成政策上的决策机构、实施上的落实体系，监督和管理部门更无从谈起。这样的局面不利于垃圾管理问题的解决，也使得后续处理过程更加复杂和困难。国家已经加大垃圾处理的投入，但是处理量仍然跟不上增长量，从1999年开始垃圾处理率呈下降的趋势。

　　 ■基础数据不全导致技术选择的尴尬

　　 我国的垃圾成分同国外的有很大的区别，就是我国各个城市由于气候的差异、经济水平等的不同也使得垃圾成分相差很大。我国没有积累起足够的基础数据用来直接论证技术路线的选择。很多城市在招标时提供的数据也是从个别城市的数据参考获得的，这些数据同实际情况相差很大。个别时间点或者个别地点的垃圾组成和理化检测数据同长期监测数据之间差别非常之大，利用检测数据代替监测结果可能会直接造成技术路线选择的错误。

　　 个别城市在选择投标公司的时候，直接选择了该公司调查垃圾基础数据。该公司花费了大量人力和财力之后，有可能为了承揽项目而做出有利于自己的结论。

　　 ■ 对于各种技术缺乏评价数据

　　 国家及各级政府部门，以及许多企业，缺乏对现有各种技术使用实际状况的了解，不能对现有的技术作出正确的、明确的评价和比较，包括实际的技术数据和运营经济数据。这种缺乏导致了技术选择评价上的盲目性。

　　 ■重新审视垃圾分类具有重要的意义和作用

　　 中国特色的废品回收某种程度上是国外意义上的垃圾分类收集。国外的垃圾分类重点是纸张、易拉罐、塑料瓶、玻璃瓶、金属等直接回收物。中华民族拥有传统的节约美德，在这些东西产生的时候决大部分就直接卖给了回收领域。另外，各个大城市都有成千上万的拾荒者，他们已经拣走了大部分市场上可以直接资源化的废弃物。根据业内人士估算，北京居民每年产生的废报纸和书刊有130万吨，这个数字相当于北京目前年产垃圾的三分之一。

　　 国外的研究机构在计算垃圾成分和数量的时候，统计的是分类以后送到处理设施的成分和数量。我国在考虑原始的垃圾产量和成分的时候，也应该通过反推的方法计算出其数值。

　　 在重新认识到我国的垃圾分类以后，结合我国具体的国情，没有必要完全追求西方意义上的垃圾分类。为了后续处理，将有机垃圾和无机垃圾分类更有实际的效果和重要意义。

　　六、 垃圾管理体系薄弱是造成行业混乱的根源

　　国内的行业内部人士在引述国外的信息过程中的曲解或错误是造成我国垃圾行业混乱的根源之一。很多国内提及的处理问题，其实是国外的管理领域的问题。许多人恰恰比较忌讳管理，认为管理是软的，很难出效果或者政绩的东西。 现代社会发达的互网络和信息网络也很容易断章取义地把国外的东西误用。例如，国外的有机垃圾堆肥有很多成功的案例，但是有机垃圾堆肥是一个系统管理，绝不仅仅是一个单项技术，以偏概全的结果是众多的项目以失败告终。

　　 垃圾服务的核心责任人是地方城市政府，但是政府管理者素质和执政能力不足也是垃圾管理行业的病根之一。由于历史的原因，原有的环卫行业从业人员，包括政府部门的行业管理人员相对素质不高。虽然90年代后期，管理人员层次有了很大的提升，但是对于专业的理解和把握还有相当的距离。行业本性的迷失以及行业管理力量薄弱，与缺乏战略研究有密切的关系。责任主体的薄弱，使本来在服务机构的决策话语权，向技术处理等下游环节转移，造成在技术选择层面的广泛争论。

　　 另外，综合性产业研究的缺乏使各界对垃圾问题缺乏正确的认识。结果是现在的垃圾行业各种细节问题众说纷纭，甚至无谓争论。人人都关心垃圾问题本是好事，这些关心包括政协会议和人大会议上的提案，和许多国际环保组织的呼吁，但是垃圾问题的讨论不能只停留在技术层面的争论，问题的解决有待在更高层面上认识的进一步深入，包括国家的管理战略和技术、经济政策。缺乏对于电价的政策，已经在很大程度上影响了垃圾焚烧发电、沼气利用等产业的发展。国债也应当转化为一种长期的经济政策支持，以支持有利于可持续发展的、生态的垃圾处理技术的发展，而不是只是随机的临时政策。国债资金的发放形式也有待进一步完善，真正有利于促进产业技术水平和管理水平的提高。

　　 同时，缺乏对决策的有效监督导致很多项目急功近利。所有的垃圾项目都要经过几轮的评审，但是有些结论缺乏严谨的科学性和合理性。另外，主管领导的本位主义等思想也使得一些结论成了“个性化服务”。

　　 垃圾市场化改革应该有一个发展序列。最容易完全推向市场、最容易界定工艺边界条件的环节应该优先进行市场化运作。从国外的市场化推进历程来看，收运体系最先市场化运作，然后是堆肥和焚烧，最后是垃圾填埋。目前国内不仅没有进行各个环节的区分，也对不同的工艺边界没有限定。

　　 对技术经济性的判断，需要一定的经济政策来支撑，需要界定政府与企业的经济责任。比如，堆肥厂应该根据堆肥的技术和工艺，核定一个基本成本，考虑企业基本利润，然后再核算垃圾处理费用，并不是要通过堆肥产品来获得回报，或者作为垃圾处理费回收的一个构成。目前，我国大部分堆肥处理厂还把堆肥的产品作为一个很主要的收入来源，由于堆肥质量和市场的原因，这些处理厂大多不能正常运行。

　　 政府是垃圾行业的责任主体，但是不能包罗一切事情。政府应该将精力放在产业政策的制定和落实、行业监督和管理上。有些地方政府直接参与到技术路线的选择上，但是这些技术路线的选择因为领导的变化而发生变化，导致一个城市的垃圾处理问题久拖不决。

　　七、 单一处理技术不可能很好的解决一个大型城市的垃圾处理问题

　　■ 区分处理和处置，建立综合处理的理念

　　 目前，从垃圾处理的技术路线来讲，可以分为垃圾处理和处置。卫生填埋作为城市垃圾的最终处置手段，是应用最早、最广泛的一项技术。在承担原生垃圾处理的同时，更应该把这项技术看成是一种处置方式。焚烧和堆肥、机械生物处理都是中间处理，这些中间处理的最终残余物进入垃圾填埋场最终处置。一个城市的垃圾处理最终还是要走综合的处理道路，几种工艺针对垃圾的不同处理阶段或特性有所应用，可能是堆肥和填埋的结合，也可能是焚烧和填埋的结合等等。

　　 综合处理可以从两个层面上来理解，第一是较大层面上的，即在大城市或较大区域内，从垃圾收集转运、调配至处理处置的全过程，科学规划、合理布局、技术多元、统筹协调，逐步作到各取所需，发挥最大的综合效应。第二个层面，是从一个垃圾处理场来看综合处理。如果一个垃圾处理场的处理规模很大的话，可以发挥规模经济的优势，可以考虑一个处理场多种处理技术组合使用。在日本和加拿大有应用的例子（称为Eco-Town），目前国内正在宣传这样的理念。

　　 ■综合处理是更高的环境目标，应该严格加强监管

　　 综合处理是为了更高的环境目标，因此综合处理并不意味着低成本。由于综合处理技术组合的多样性和结果选择的多样性，应明确考核目标基础上的经济目标。

　　 目前，综合处理分类出的很多产品流向了下一个生产环节，为了避免下一个生产环节给环境造成的二次污染和安全问题，政府迫切需要严格加强监督和控制。

　　 ■前处理技术是解决混合垃圾处理的有效手段

　　 针对目前我国垃圾混合收集的现状、垃圾成分和特性，已经有很好的实践证明，可以利用混合垃圾的破碎、分选、生物预处理等技术解决后续处理的麻烦。利用破碎和分选的技术，可以在末端回收大量的塑料、金属、玻璃等物质，这些物质不仅避免了需要最终处理的垃圾量，回收了资源，也对后续垃圾处理带来积极的作用。塑料的减少可以减少废气的产生，金属和玻璃的减少可以降低焚烧炉炉排烧结的问题、也可以提高堆肥产品的质量。

　　 如果利用生物预处理技术降低了垃圾中的水份和有机质，在填埋处理中就可以大大降低渗滤液的产量、提高垃圾热值。填埋量的减少大大节省填埋场空间，延长使用寿命；垃圾热值的提高将大幅度提高垃圾焚烧的效率。

　　八、 全过程控制失控是造成垃圾处理行业竞争无序的主要原因

　　目前，产业化全过程的监管总体处于一个无序的状态。

　　 堆肥处理的减量只有40%-50%，大量的垃圾又回到了填埋场。这样的成本核算经常仅仅停留在一个处理的过程，或者起主导作用的处理过程，没有考虑到后续处理的情况。

　　 填埋的问题就更加严重，填埋过程只是无害化处理的一部分，并没有完成全部的污染控制。在国外，一般一个填埋场封场后要连续维护和监管30年，包括填埋气体和渗滤液的处理。德国的教训很值得参考。开始时很多德国企业愿意做垃圾场的项目，特别是运行，但是到填埋场封场的时候，这些企业又纷纷倒闭，宣布破产。政府接手后没有资金储备做善后的工作。欧洲目前的做法是企业从垃圾处理费中拿出一部分钱，作为基金，存在银行里作为善后处理的费用，并计算进成本。如果企业最终倒闭的话，政府就用这些钱做善后处理的费用。在没有约定的情况下，企业难以考虑以后的善后工作。目前，我国的垃圾填埋场只考虑的是处理过程的费用，最多考虑封场工程，而还没有考虑封场后的管理费用。

　　 由于成本核算体系的模糊，使垃圾产业市场化推进中，个别企业在投标过程中存在不计成本的竞争。有些企业首先把项目拿过来，以后的执行过程再利用成本核算的边界模糊，另行与政府商量改变责任与义务，或者钻政府监管不到位的空子，降低服务成本。无序竞争的后果必然侵害合法企业的利益，并最终侵害公众利益。