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神农架林区小型水电站建设与生态环境保护

文档作者：牛运辉文档来源：湖北省神农架林区水利局		点击数：	更新时间： 2025年11月02日
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２０１４ 年第１２ 期
２０１４ Ｎｕｍｂｅｒ １２
水电与新能源
ＨＹＤＲＯＰＯＷＥＲ ＡＮＤ ＮＥＷ ＥＮＥＲＧＹ
总第１２６ 期
Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１２６
ＤＯＩ： １０．１３６２２ ／ｊ．ｃｎｋｉ．ｃｎ４２ －１８００／ｔｖ．１６７１ －３３５４．２０１４．１２．００２
收稿日期：２０１４ －１０ －１５ 作者简介：牛运辉，男，副局长，从事水利水电管理工作。
神农架林区小型水电站建设与生态环境保护
牛运辉
（湖北省神农架林区水利局，湖北神龙架林区　４４２４００）
摘要：介绍了神龙架林区小水电建设的相关政策，所取得的成就，包括发展经济、保障民生、促进生态环境保护等；面临
的困难，主要是因工程整顿关停所引起的经济补偿问题，提出了小水电发展与治理措施，包括以水电代替燃木、严格控制
小水电站关停、对已通过审批验收的电站严格管理、确保建设与生态环境协调发展等。
关键词：小型水电站；建设与管理；经济发展；生态环境；政策；神龙架林区
中图分类号：ＴＶ２１２：Ｘ１７１．４　　　文献标志码：Ａ　　　文章编号：１６７１ －３３５４（２０１４）１２ －０００６ －０３
Construction of Small Hydropower Station and
Ecological Environment Protection in Shennongjia Forest Region
ＮＩＵ Ｙｕｎｈｕｉ
（Ｈｕｂｅｉ Ｓｈｅｎｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ Ｗａｔｅｒ Ｃｏｎｓｅｒｖａｎｃｙ Ｂｕｒｅａｕ ， Ｓｈｅｎｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ ４４２４００， Ｃｈｉｎａ）
Abstract： Ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｔａｔｕｓ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｏｆ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｓｈｅｎｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ ａｒｅ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ ．
Ｇｒｅａｔ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ ａｒｅ ｒｅａｃｈｅｄ， ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ｓｏｃｉａｌ ｗｅｌｌ-ｂｅｉｎｇ ｃｏｎｃｅｒｎ， ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ
ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ａｌｓｏ， ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ａｒｅ ｃｏｎｓｉｄｅｒａｂｌｅ， ｉｎ ｗｈｉｃｈ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｄｕｅ ｔｏ ｐｒｏｊｅｃｔ
ｓｕｓｐｅｎｓｉｏｎ ｏｒ ｃｌｏｓｉｎｇ ｉｓ ｔｈｅ ｋｅｙ ｉｓｓｕｅ ．Ａｃｃｏｒｄｉｎｇｌｙ， ｓｅｖｅｒａｌ ｍｅａｓｕｒｅｓ ａｒｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｏｆ
ｓｍａｌｌ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｓｔａｔｉｏｎｓ， ｗｈｉｃｈ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｔｈｅ ｒｅｐｌａｃｅｍｅｎｔ ｏｆ ｂｕｒｎｉｎｇ ｗｏｏｄ ｂｙ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ， ｔｉｇｈｔ ｃｏｎｔｒｏｌ ｏｎ ｃｌｏｓｉｎｇ ｏｒ
ｓｕｓｐｅｎｓｉｏｎ ｏｆ ｓｍａｌｌ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｓｔａｔｉｏｎｓ ， ｓｔｒｉｃｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｎ ｓｔａｔｉｏｎｓ ｔｈａｔ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ａｐｐｒｏｖｅｄ， ａｎｄ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ
ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ． Key words： ｓｍａｌｌ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｓｔａｔｉｏｎ； ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ； ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ； ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；
ｐｏｌｉｃｙ； Ｓｈｅｎｇｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ
　　神农架林区地处鄂西北边陲，因中华始祖炎帝神
农氏在此搭架采药而得名，１９７０ 年建制，是全国唯一
以“林区”命名的行政区。全区国土面积３ ２５３ ｋｍ２ ，总
人口８ 万人。辖３ 个正处级单位，２ 个副处级单位（省
级旅游度假区、省级生态产业园区），６ 镇２ 乡，拥有１
个国家级自然保护区、１ 个国家森林公园、１ 个国家地
质公园、１ 个国家湿地公园，１ 个国家５Ａ 级景区。境
内生物种资源丰富，素有“物种基因库”、“绿色宝库”
之称。１９８３ 年设立省级神农架自然保护区，１９８６ 年升
格为国家级自然保护区。
神农架林区境内主要有堵河、南河、香溪河、沿渡
河４ 大流域，共有中小河流３１７ 条。其中流域面积超
过１ ０００ ｋｍ２ 的河流１ 条（玉泉河），超过１００ ｋｍ２ 的河
流１３ 条，年地表径流总量２２ 亿ｍ３ 。全区水能资源理
论蕴藏量５７ 万ｋＷ，技术可开发利用量４５ 万ｋＷ，已作
流域规划的有３１ 万ｋＷ，现已开发２１．７ 万ｋＷ，仅占可
开发量的４８％。
全区已建成投产电站９０ 座，总装机容量２１．７
万ｋＷ。有水库电站３ 座，受地理环境制约，电站以径
流式电站为主。最大的装机３３ ０００ ｋＷ，最小装机
４０ ｋＷ。装机１０ ０００ ｋＷ 以上的电站共５ 座，装机容量
１１５ ３００ ｋＷ。装机５ ０００ ～１０ ０００ ｋＷ 的电站共３ 座，
装机容量１９ ２００ ｋＷ。装机５ ０００ ｋＷ 以下的电站共
８２ 座，装机容量８２ ６９５ ｋＷ。
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牛运辉：神农架林区小型水电站建设与生态环境保护２０１４ 年１２ 月
１　林区小水电建设的政策
神农架林区的水电发展大致可以分为３ 个阶段。
１）起步建设阶段（建区初期至８０ 年代），神农架
林区建制于１９７０ 年，建制之初，主要任务是伐木和修
路，全区仅有２ 台５０ ｋＷ 的柴油发电机，用于林区政
府机关照明之用，广大人民群众照明只能依靠点煤油
灯。为解决群众照明需要，按照国家提出“小型为主、
社办为主、服务生产为主”的小水电建设“三主”方针，
神农架林区开始了水电建设，受当时资金、技术制约，
电站以小型为主。由于电网建设非常滞后，各林场、各
乡镇建设的电站主要以满足当地群众的照明为主，不
能上大网运行，截止１９８０ 年，全区电站装机不足
３ ０００ ｋＷ。当时林区电网接入的是襄樊电网系统，处
于电网的末端，在用电紧缺的时候，是被限电的首选，
大多数时候，林区的用电仅靠几个小水电站的发电来
保证政府机关及医院的用电，林区人民饱受缺电之苦。
能用上电，是当时全区人民的期盼。
２）发展阶段（８０ 年代至２００６ 年）。主要任务是加
快农村电气化建设，帮助山区农民脱贫致富，促进工农
业生产的发展。期间，国务院相继印发了国发〔１９８３〕
１９０ 号、国发〔１９９１〕１７ 号、国办通〔１９９６〕２ 号文件，明
确了一系列促进中小水电、农村电气化发展的方针政
策。这些政策中主要有：①对小水电实行“自建、自
管、自用”的“三自”政策；②“小水电要有自己的供电
区”的政策；③小水电实行“以电养电”政策；④小水电
实行低增值税政策；⑤国家对小水电优先提供政府贷
款；⑥国家对调节性能好和能实现流域梯级开发的小
水电项目实行优先立项审批的政策，鼓励全民办电。
由于国家政策的鼓励，使水电建设蓬勃发展，小水电建
设出现了一个高潮，截止２００６ 年，全区建成电站６９
座，装机８３ ３１５ ｋＷ。由于多头管理以及招商引资政
策等原因放宽了对小水电的监管，在电站建设中手续
不全，审批审查不到位，建设不规范等现象也在一定程
度上存在。
３）规范发展阶段（２００６ 年以后）。主要是依法依
规加强小水电站的建设与管理。２００６ 年，国家环保总
局印发了枟关于有序开发小水电，切实保护生态环境
的通知枠（环发〔２００６〕９３ 号）。枟通知枠要求：小水电开
发建设项目必须严格按照建设程序报批、核准，规范各
项前期工作和审查审批程序。要按照枟环境影响评价
法枠和枟建设项目环境保护管理条例枠的有关规定，进
行环境影响评价。建设单位在报送可行性研究报告或
项目申请报告前，应当完成项目环境影响评价文件的
报批手续。未取得省级环保部门环境影响评价审批文
件的项目，不予核准或审批，建设单位不得开工建设。
上述规定，提高了小水电项目的进入门槛，有效防止了
小水电的不合理开发对生态环境的影响和破坏，对有
序开发、有偿使用水资源起到了积极的推动作用。根
据国家环保总局的文件要求，湖北省政府办公厅印发
了枟关于全省１５１ 个在建水电项目进行整改的通知枠
（鄂政办电〔２００６〕１３７ 号文）。林区政府也针对小水
电开发建设过程中存在的“项目核准手续不完备、生
态植被恢复不到位、管理不到位、安全隐患多”等问
题，采取了审慎、严格的审批措施。对当时在建、已建
和规划的电站补办了审批手续。
２　成绩与问题
水电作为清洁可再生能源，一直是国家鼓励和大
力提倡开发的。林区的水电建设从２０ 世纪６０ 年代起
步，历经半个世纪的发展，水电站建设从无到有、从小
到大，对林区经济社会发展作出了积极贡献。
１）发展了经济。特别是２０００ 年，由于“天然林保
护工程”的实施，神农架全面禁伐天然林，森工及相关
产业停产，工业经济全面下降，也使全区几千名林业工
人一夜之间全部下岗，社会矛盾进一步激化。２０００
年，神农架全部工业企业完成工业总产值不足７ ０００
万元，按可比价计算同比下降３１．２％。在国家补偿政
策尚未到位、产业选择相对单一的情况下，林区政府选
择了发展小水电，通过几年的建设，水电产业也成为林
区经济的支柱产业。
２）保障了民生。神农架林区建制之初，全区仅有
２ 台５０ ｋＷ 的柴油发电机，广大人民群众照明只能依
靠松树结、干竹子、煤油灯。神农架通过建设小水电，
解决了当地群众的生产生活用电问题。截止“十一
五”末，林区乡、村通电率达到１００％；全区户通电率达
到１００％，为彻底告别无电村、推进农民就业、改善农
村生产生活条件起到了积极作用。
３）促进了生态环境保护。长期以来，神农架广大
人民群众生产、生活所使用的能源主要是以薪材为主，
仅此一项每年就要烧掉１２ 万ｍ３ 木材，导致神农架的
森林覆盖率大幅下降，引起国内外的广泛关注。２０００
年经国务院批准，神农架全面实施“天然林保护”工
程，神农架林区范围内开始禁止砍伐天然林和薪柴林，
人民群众的生活、取暖问题日益严重。１９９０ 年，神农
架林区被列入全国１００ 个农村电气化试点县之一，
２０００ 年，被国家水利部列入“十五”期间全国４００ 个水
电农村电气化县。１９９５ 年，为切实保护神农架国家级
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水电与新能源２０１４ 年第１２ 期
自然保护区的生态环境，世界银行在神农架实施了保
护区示范项目———ＧＥＦ 项目，并投入资金在神农架保
护区内修建了两座小水电站，对降低保护区内森林消
耗和减少对生态环境的破坏起到了积极的推动作用。
自神农架开展农村电气化建设，把以电代燃料与退耕
还林、还草和天然林保护等生态平衡工程有机结合以
来，神农架实现了资源的优化配置。到２０１３ 年农村户
均烧柴量减少５０％，城镇居民基本不烧柴，代柴量达
到２ 亿ｋｇ。保护退耕还林（草）面积１．３３ 万ｈｍ２ ；保护
自然保护区面积７．７ 万ｈｍ２ ；保护天然林面积１７．３
万ｈｍ２ ；减少水土流失面积０．９ 万ｈｍ２ ，全区森林覆盖
率回升到９１％。
４）神农架林区的小水电的发展，对地方发展起到
了积极的推动作用。但事物总是一分为二的，由于思
想认识和管理不够，小水电建设也导致对生态环境的
某些负面影响。主要表现在：①设计有缺陷，２００３ 年
以前建成的电站在设计过程中，没有考虑永久性生态
流量泄放问题。造成下游河段减水、断水，对流域自然
生态系统、河道水生动植物的生长环境有一定影响；②
受是林区地形地质条件的制约，大多数电站无建库条
件，有调节库容的电站相对较少，电站多为径流式，对
公路沿线水生态景观也有较大影响；③部分水电企业
建成发电后没有进行项目验收，导致环境影响防治措
施不能落实，形成新的破坏。
为此，２００８ 年，神农架林区政府委托环保部环境
规划设计院编制了枟神农架林区水电开发和利用环境
影响报告枠，成为全省第一个编制区域水电开发环境
评估规划的地方，并通过有关部门和专家的评审。在
２００６ 年之后，在神农架建设的水电站均进行了环境评估。
３　小水电的发展与治理措施
近年来，在湖北省委省政府的正确领导下，林区党
委政府带领全区人民按照“保护第一、科学规划、合理
开发、永续利用”方针的要求，坚持“保护就是发展，绿
色就是财富，文明就是优势”的理念，着力探索在加强
保护的前提下小水电的发展与治理措施。
１）大力发展小水电代燃料工程。小水电代燃料
工程是国家为改善生态环境、减少森林砍伐、防止水土
流失而启动的旨在从根本上解决农民生活燃料和农村
能源短缺问题的一项民生工程。神农架林区于２０１４
年被水利部批准为全国１１ 个小水电代燃料生态示范
县建设试点之一。林区共规划解决全区８ 个乡镇、所
有农村居民代燃料需求。规划对５ 座国有老电站进行
改造后作为代燃料电站，对其增容改造后的收益作为
代燃料电价补贴的资金来源。神农架林区对代燃料户
采取电价补贴方式，代燃料户年用电量在１ ２００ ｋＷ· ｈ
以内，按照０．２ 元／（ｋＷ· ｈ）给予据实补贴。通过代
燃料工程建设，促进农民多用电、少烧柴，从而起到保
护作用。
２）严格有序关停若干小水电。以２０９ 国道公路沿
线可视范围内以及景点景区和生态效益低下的电站为
主要关停对象，分期逐步关停。自２０１２ 年起林区开始
此项工作，现已关停６ 座电站。并对公路沿线、景点景
区、生态低效的３１ 座，总装机容量为４７ ３００ ｋＷ 的水
电站编制了关停规划，拟在３ ～５ ａ 内依法关停。
问题是关停的电站所需补偿费用巨大，且对地方
经济发展有很大影响，也会导致大量工人下岗，产生新
的社会矛盾和纠纷。早在２００６ 年林区就向省政府提
出先行关停２０９ 公路沿线可视范围内以及影响景区、
景点的小电站， 到２０２０ 年逐步关停装机容量在
５００ ｋＷ 以下电站的计划。因地方财政薄弱，补偿资金
难于落实，导致关停计划没有实质性进展。由于国家
对小水电站建设的政策始终是鼓励和提倡的，国家没
有关停电站方面的相关政策，没有国家和省里的政策
与资金的支持，全部由林区地方财政承担难以落实，不
建立生态补偿机制、解决电站关停的资金和人员的安
置问题，关停工作将只能停留在规划上。
３）对审批手续完备的小水电站严格管理。对于
所有手续完备，已建成运营且有生态水放流设施的水
电项目，督促落实生态水放流，打通生态走廊，确保绿
水长流；对在生态保护和安全措施上不到位的水电站，
限期整改，并要求修建永久性生态水放流设施；并拟对
所有电站的生态放流设施进行在线视频监测。
对已建成运营的且生态水放流设施完备的水电站
督促落实生态水放流。近年来，由于人员工资、税费等
上涨因素，小水电上网电价长期没有调整，跟不上物价
的上涨速度，小水电整体经营效益下降，如果不建立对
电站放生态水造成损失的补偿机制，一味地依靠行政
强制，将很难起到应有的效果。
４）加大对神农架以奖促保和生态补偿的力度。
国家在划定主体功能区时，将神农架划定为限制开发
和部分禁止开发区，使神农架丰富的资源不能开发利
用，产业发展受到很大限制，加之神农架未享受到国家
西部大开发的有关政策，严重制约了神农架经济社会
发展，发展水平远落后于全省其他地区。鉴于神农架
在生态保护中的不可替代性，建议国家有关部门加大
对神农架的生态补偿力度，建立长效的生态补偿机制，
建立生态保护的奖励机制，以调动生态保护的积极性。
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