常纪文:
立法理念和工作思路对于立法是非常重要的，就像我们写文章一样，如果文章立意更高，那么这个文章可能会写得很好；如果这篇文章还没开始写，立意很低的话，最后这个文章肯定会写得不怎么样。《安全生产法》的修改也是如此，因此，修改立法目的，提高立法立意是一个必须要做的事情，此次《安全生产法》的修改在第一条明确规定了立法目的，在其他的条款也隐含了一些立法目的，比如以人为本，立意是以人为本，就把安全生产法的立意给提高了。

《安全生产法》的第1条“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”修改为“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”这是现行法的规定，它修改成了“为了加强安全生产工作，防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”，这里面有两个改动的地方，第一是由“安全生产管理”变成了“安全生产工作”；第二，原来立法的目的虽然有防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，把这三个并列，但是我们如果仔细去研究会发现，安全生产最后的目标点是促进经济发展。所以，在一些地方不可避免就演变成片面地追求经济发展或经济增长，忽视安全生产的现象，因为安全生产的目的是为了促进经济发展。

这次立法目的第二个亮点就是，规定经济和社会持续健康发展。持续和健康发展，因为安全生产是约束性的因素，以后会发展成积极的因素。但是有一点，安全生产如果工作做得好就表明经济社会持续健康发展了，所以，这个改动是比较大的。

第3条，虽然它不属于立法目的这一条，但它里面的一些规定也可以对立法的立意有一些补充作用，它的第3条修改增加了“安全生产工作应当以人为本”的规定，就是立法的理念或立意得以提升，更加科学、更加人性。所以，我认为，这回立法理念有创新，安全生产法修改的第三个特点，体现了民本性和民生性，民本性就是以民为本，体现了民生性。立法理念的修改，对它的基本方针、主要制度、法律机制和法律责任设计，特别是它们的提升和发展起到重要的指导作用。

第二个方面，关于工作思路。这回安全生产法的修改借鉴了职业病防治法的修改经验，现行的安全生产法里没有工作思路的规定，职业病防治法里有，所以，这回借鉴了职业病防治法的修改经验。职业病防治法和安全生产法都是安监部门执法的依据，它这回修改更加注重安全生产工作的全面性、系统性、逻辑性，特别是理性，就是这个思路它不虚，它很实。明确了安全生产工作的路线、方针、主体、方法、方式。

譬如说第3条是这么规定的：“安全生产工作就是以人为本，坚持安全发展”，在原来二审的草案里是“坚持安全发展战略”，这回改成了“坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”，这个方针倒没有改，但后面做出了一个很大的创新，就是“强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。可以看出来，这个规定说明，安全生产工作以人为本是工作的基本原则，这是一个基本的原则。
安全发展是安全生产工作的战略基本要求，安全第一、预防为主、综合治理是安全工作的基本方针，生产经营单位的主体责任是安全生产工作的核心要素，就是基本重心。生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督是工作的主体、方式和方法观。可见，修改之后的安全生产法在工作思路方面视野更加广阔，思路更加清晰，主体更加注重多元化，手段更加注重相互衔接，方式方法更加注重层次性和衔接性。特别是层次性和衔接性，实现了安全生产法规范的理性目标。因为安全生产这个工作是很实的，来不得半点虚假，必须规定不能喊空口号，《安全生产法》在第3条里边就实现了安全生产工作的理性化。

中国网:
刚才您也提到了安全生产责任是一个核心的要素，我们也知道，落实生产经营单位的主体责任是减少事故发生的一个根本路径。那么，如何建立明确、可操作的安全生产责任制也是其中一个重中之重，请您给大家简单介绍一下，在这方面应该加强哪方面的基础工作，在安全生产责任的规定上与以往又有哪些不同呢？

常纪文:
安全生产工作基础不牢，地动山摇，特别是它涉及到生命安全和健康安全，所以，必须加强安全生产的基础性工作。这次安全生产法修改借鉴了4月份环保法修订的经验，加强了基础性的工作，这个基础性的工作既包括科技、教育，也包括经济投入和社会支持，主要包括以下四个方面的基础性的工作。
第一个工作，在标准化和隐患排查方面做出了规定，要求“推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平”，而且增加了另外一个规定“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”，使标准化和隐患排查成为全面改进安全生产工作的重要基础工作；要求县级以上地方人民政府建立健全重大事故隐患治理督办制度。县级以上人民政府治理这项制度已经在安监总局的领导之下实施了多年，但好的做法应当通过立法予以巩固，包括标准化、隐患排查、分级分类管理，《安全生产法》的修改都予以巩固，这说明了这些做法是很好的。

第二个工作，基础性的工作，加强了乡镇监管的作用，特别是对乡镇监管的定位做出了设计，夯实了安全生产工作的基础。比方说它这回规定，“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”以前中国的行政法自古以来有一个特点，对机构职责的规定，包括义务职责的规定一般是不下县的，一般到县一级为止，很少对乡镇这一层次的机构做出安全生产、环境保护等方面的规定。党的十八届三中全会决定里提到了要加强安全生产的基层力量的建设，这次《安全生产法》的修改突出了乡镇、街道这一级的安全生产监管作用。但是考虑到在基层安全生产监管还是应当主要发挥县级以上安监部门或者其他负有安监职责部门的作用，所以这一回对乡镇一级包括街道一级政府安全生产监管职责并没有完全地依靠他们。比方说规定了协助的职责，因为很多乡镇是没有执法权的，还得依靠县级安监局、市级安监局、省级安监局来执法，所以，它规定了协助，乡镇这一级主要是监督检查，发现违法行为主要上报。如果有授权执法，在授权执法的范围可以进行一些执法活动。

第三个工作，加入了很多培训教育的规定，比如以前对企业负责人，这回新增了一项责任，就是培训职责。培训职责里还对职工的培训做出新的要求，要求培训必须让职工了解这个应急知识，这是非常重要的。要求什么呢？“生产经营单位建立安全生产教育和培训档案制度，如实地记录安全生产的培训时间、内容、参加人员等考核结果等情况”。我在北京市安监局当了3年半的副局长，对安全生产培训和教育的感受是很深的，因为以前主管这个方面。但是实话实说，在实际实践中，安全生产培训作假的现象是比较普遍的，后来我们进行了整改。另外，还包括企业里面领导班子，开安全生产例会记录作假的现象，一个人做到底的现象比较多。比如说作假怎么发现呢？签名是几个人一起签的，并不是每个人都签，代签的现象比较普遍。代签的现象如果比较普遍，说明这个企业安全上的培训作假的现象是比较普遍的。这个事情必须得做实了。

第四个工作是创新，这回做了一个创新，发挥了注册安全生产工程师的专业作用。我们国家现在有不少注册安全工程师，也有不少注册助理安全工程师，但是这一种专业人才他们发挥作用缺少法律的支持，譬如说享受什么待遇，发挥什么作用，都没有做出明确的规定。这回《安全生产法》的修改，在里面创新性地对他们的作用做了规定，要求比较危险性的一些单位，危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼等高危和事故高发单位必须配备注册安全工程师从事安全生产工作，并且鼓励其他的经营单位聘用注册安全工程师。

第二个方面，关于主体责任。主题责任是很广泛、很严格的，因为把它定位为主体责任，也就是说企业安全生产责任是至关重要的。《安全生产法》的修改首先把安全生产责任制给做实了。

第一，规定了企业内安全生产责任的考核机制。以前我们到企业去检查的时候就发现，一进到企业里，首先看到墙上挂着很多的规章制度，也规定了安全生产责任制，并且责任人、责任岗位也一一对应到人了。实际上落实情况怎么样呢？应当说很多都不行，也就是说安全生产责任制在很多地方仍然是挂在墙上的东西。

中国网:
流于表面？

常纪文:
对，流于表面，所以这次修改就把它做实了，就是企业内进行安全责任的考核机制。我建议以后安监部门去检查的时候，把责任制落实一下，演练一下，督促一下也是可以的。

第二，安全生产工作得花钱，所以，这回规定了生产经营单位安全费用的提取和使用的要求，要求具实列支，专款专用。

第三，对安全生产机构和人员的配备、职责规定就更严格了。以前规定的一些，比如危化企业，生产、储存企业的负责人和安全生产管理人员要接受培训，统一考试，然后取得资格方可上岗。这回就扩大了范围，把道路交通和金属冶炼企业负责人和安全管理人员也纳入了考试的范围。因为最近几年，一些炼钢厂经常发生安全生产事故，道路交通发生事故也比较多，特别是重特大安全事故的发生，所以，这次修改考虑这一形势需要，把这两部分人也纳入进去了。

第四，还有一个创新性比较大的，对安全生产管理人员、管理机构的设计，以前规定，除了刚才讲的危化、道路运输、金属冶炼、建筑企业、矿山企业他们以外，对于一般的企业，如果说从业人员超过100人，原来规定是300人，现在改成了100人。

中国网:
更为严格了。

常纪文:
对，超过100人的应该设立专门的安全生产机构或配备专门的安全生产管理人员。低于100人的就应该设立专职或兼职的安全生产管理人员。安全生产管理人员、企业负责人对于企业安全生产的本职水平的提高起着非常重要的作用。这回《安全生产法》的修改，在里面增加了很多安全生产管理里他们的权利、他们的义务。比如说他对于一些情况比较紧急的可以做好善后措施，可以要求他让大家撤离，保证大家的安全。如果做出这些举动之后，企业不能扣他的工资福利，也不能解除他的劳动合同，就是依法保证了他们的权力。但我有个担心，因为企业员工往往处于弱势地位，这一条作用发挥得怎么样还有待观察。特别是劳动者撤离了，最后企业把他解聘这个现象也有，包括以前实际之中也发生过企业员工举报安全生产，最后发现就把人给开了，这个现象也有。

第四，对于一些新的主体提出了新的要求，譬如说劳动合同法是2007年制定的，对劳务派遣工、实习生的劳动权利和义务做出了规定。现行的《安全生产法》是2002年通过的，因此对2007年的事情它无法估计，这回修改就把劳动派遣工、实习生他们的安全生产的权利和义务，特别是培训和教育规定得比较清楚。对于金属冶炼、装卸、危险物品建设项目要求进行安全评价和安全设计，并报审批，特别强调了这个要求。此外，对危险性系数比较大的，比如海洋石油开采设备、矿山井下特种设备也纳入到了特殊管理的范围。

第五，加强了承发包方的管理。在实际之中，特别是建筑工地发生安全生产事故一倒查责任，一般不可避免地发现工程有层层转包的现象。层层转包是我们国家建设合同里一个比较普遍的现象，层层转包、转包承租过程中必须得有安全生产义务的重新分配，这是个很现实的东西。这回《安全生产法》的修改就要求生产经营单位对承包单位、承租单位安全生产工作实行统一协调管理，定期进行安全检查，发现问题的应当及时督促整改。这些规定使《安全生产法》对企业的主体责任具有实在性和实效性。