抓好安全生产监管是深入贯彻落实科学发展观,促进经济社会又好又快安全发展的必然选择。面对当前特定历史条件下的安全生产工作,各级安监部门要善于从高度、角度、力度上创新思维方式,不断开创安全生产监管工作新局面。
一、着眼高度,拓宽视野,客观审视当前安全监管的困境
我国正处于工业化发展加速期,也是安全事故易发期。面对繁重的安全监管任务,唯有高瞻远瞩,冷静审视纷繁复杂的困惑,才能拓宽视野,不断改进监管工作。当前,在安全监管上主要面临四大困境:
(一)体制不顺,使安监工作面临“头重脚轻,上热下凉”的困境。一是机构设置头重脚轻,脚不硬。目前,安全监管机构设置呈现明显的“倒金字塔”型,重心在上面,薄弱在下面。面对大量企业位于基层的实际,出现了“看得到的管不了(乡镇无机构)、管得了的看不到(上级安监局)”的尴尬局面。二是安监工作基础薄弱,力不足。政策资源上面讲得多,实际扶持少。安监干部待遇差,没有岗位津贴和保险。执法装备配备严重不足,“眼睛看、耳朵听、鼻子闻、用手摸、尺子量”的检查方式普遍存在。三是安全生产上热下凉,气不顺。表现为越往上层越重视安全生产,越往基层越难于开展安全监管。出了事故,上级习惯用“属地管理原则”拿下级安监部门“结账”。一些地方客观存在“上面真着急,中间干扯皮,企业闹矶矶,员工命不惜”、“内方外圆气不顺,企业赚钱,中介发财,政府埋单,安监受过”的局面。
(二)定位不准,使安监工作面临“综又不综、专又不专”的困境。按照现行机制,安监部门既是裁判员,又是运动员,既是管理者,又是执法者,这种双重身份使角色难以把握,易引发越位、错位、缺位问题。一是职能交叉难理顺,呈现张冠李戴现象。安全监管体系涉及多个部门分工负责,经常出现职能交叉,利益面前处处争,责任面前纷纷推的现象。如采空区治理由国土部门负责,而采空区引发的塌方事故,往往由安监部门“买单”。二是监督管理难开展,呈现孤军奋战现象。从综合监管看,具体职责和权限范围不明,缺乏强力手段,往往“说话不灵”。而借助安办这个机构加强监管,又容易陷入“无所不为,无所不包”的境地。从专业监管看,责权不对等,工矿企业的发证权、审批权在省级,市级无法从源头上进行遏制,却要承担事故监管不力的责任。三是管罚不分难提高,呈现宁左忽右现象。有的地方安监局监管就是处罚,盯着部门经济效益,扮演了“管罚不分”的尴尬角色。
(三)环境不忧,使安监工作面临“风口浪尖、如履薄冰”的困境。一是理念不正确。有的政府领导缺乏科学的安全立场和态度,安全工作“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”。有的认为严格监管会关停一批企业,“破坏”招商引资环境,进而干预安监执法。二是考核不科学。当前安全生产目标考核中,国家、省逐级下达事故死亡绝对数考核项,逐年减少死亡控制人数,超过控制指标就要实施“一票否决”,于是有的地方不得不瞒报事故。三是社会不理解。当前社会舆论不利于安监工作,反面深挖的多,正面报道的少,批评问责的多,理解鼓励的少。发生一个事故,社会呛声一片、不明舆论一堆、领导批示一扎,安监干部普遍感到精神压力大,政治风险高,工作难安心。
(四)制度不适,使安监工作面临“左右为难,作茧自缚”的困境。一是存在法律法规之间相互冲突的现象。一些法律法规衔接不好,如工伤事故调查由安监部门承担,工伤认定和仲裁却由劳动保障部门承担,事故调查结论在工伤认定中存在不认可的现象;《安全生产事故报告和调查处理条例》第3条和两高司法解释关于重大伤亡事故的规定也明显不一致。二是存在可操作性不强的现象。《安全生产法》规定了责令停产停业整顿等法定手段,但没有制定与之配套的实施办法。有的监管对象对整改指令置之不理,安监部门处理难。三是制度设计存在不合理的现象。在行政审批上,先门外后门内。安全生产许可证没有作为审批环节的前置条件,一些地方项目违规上马的现象履禁不止。在监督管理上,轻事前重事后。法规政策对事故处理的规定多,事前预防的规定少。在事故处理上,先赔偿后责任。国家至今没有出台事故死亡补偿金的标准,一些地方为了保稳定,往往是发生事故后一律按死者零责任的办法先行补偿,补偿金一般人均在20万元左右。