1 引言

    重大事故应急救援工作是当今我国安全生产工作的重要方面，为提高我国安全生产工作的整体水平，降低由于各种重大事故造成的人员伤亡和经济损失，必须加强重大事故应急救援工作，并逐步使其规范化、法制化和科学化。然而，目前我国有关重大事故应急救援的法制基础薄弱，又未形成体系，应急救援法律法规体系建设尚处在起步阶段。通过构建重大事故应急救援法律法规体系，提高国家应对突发事件和风险的能力，来进一步明确各级政府在应急救援工作中的责任，规范重大事故应急处置的相关程序，为各级政府、各部门应急救援工作提供必要法律依据。笔者将结合国内外重大事故应急救援立法情况，分析我国应急救援立法存在问题，提出我国重大事故应急救援法律法规体系建设构想，并就建立的应急救援工作的制度体系进行描述。

 2 我国重大事故应急救援立法的现状及加强其建设的紧迫性 

    当前我国的安全生产形势依然严峻，尤其是各类重特大事故频发，导致安全生产伤亡事故的人数居高不下，给国家和社会造成巨大的损失。导致这种后果有诸多方面的原因，其中一个重要原因就是重大事故应急救援的法律法规体系不健全、不完善，其法制基础建设薄弱。

    我国已经颁布了一系列涉及应对突发事件的法律、行政法规和部门规章，包括35件法律、36件行政法规、55件部门规章，其中对有关突发事件应急管理做出比较详细规定的，主要有《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》这! 部条例，作为我国应对突发事件的高层次法律文件《紧急状态法》目前也正在立法过程中，还没有颁布。

    在重大事故应急救援工作方面，尽管《安全生产法》对生产事故应急救援作出了一些规定，但至今我国还没有一部统一的处置各种重大事故的紧急状态立法，缺乏适用于各类安全生产事故的紧急状态法律规范，这将在一定程度上严重影响我国重大事故应急救援各项工作有效开展。我国现行的重大事故应急救援制度还不够完善，如应急预案编制、审核和备案制度、报告与信息发布制度、应急救援的分级响应制度、应急救援演习制度、应急救援的资金补偿制度等一系列急需要建立的制度仍尚未通过法律法规形式确定下来。

    在已经建立的重大事故应急法律制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不强、效力有限。有的法律法规中，对各级政府采取的应急措施规定得不具体，当前的重大事故应急救援管理工作还存在许多问题，也急需要用法律手段加以解决。因此，建立健全重大事故应急救援的制度体系也十分紧迫。

    首先，是体制的问题，缺乏统一有效的协调指挥机制。各种重大事故应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身灾害特点建立了相对独立的应急体系，如矿山应急救援、危险化学品应急抢救、海上搜救与打捞、航空搜救、特种设备应急救援等，以及为旅游、人身意外伤害等事故提供有偿应急救援服务的保险机构和社会应急救援机构。有关的应急救援力量在指挥和协调基本上仅局限于各自领域，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制，没有全国统一的重大事故应急救援管理与协调指挥机构，重大事故应急救援工作缺乏统一的协调和指导。由于应急力量分散，当发生重特大安全生产事故，尤其是发生涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大事故时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限；而临时组织应急救援力量，则往往存在职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，难于协同作战，发挥整体救援能力。因此，需要通过法律或行政法规来确立安全生产应急救援工作统一管理和协调的工作机制。

    其次，应急救援职能交叉。多种专业的应急救援力量参与应急救援，但往往在应急救援过程中各种力量又难以整合。例如，我国危险化学品事故的应急救援力量涉及了公安消防、特勤消防、总参防化部队、化工企业消防力量、环境清消和监测队伍、中毒抢救队伍等，这些应急力量和资源还缺乏有效整合和统一协调机制，也需要通过法律的手段来解决。

    另外，重大事故应急救援的经费保障机制欠缺。重大事故应急救援工作既是国家关于危机管理的一部分，也是重要的社会公益性事业，关系到国家财产和人民生命安全。因此，应急救援的资金保障应当实行国家、地方、企业和社会保险共同承担的机制，应当具有相应的政策和法律规定。但是目前，许多重大事故应急救援在征用企业或个人的应急救援工具、设备等过程中，缺乏相应的资金补偿制度。此外，尤其是救援人员在应急救援过程中一旦发生伤亡事故，对其救治和补偿的资金也没有相应的规定。

    随着各种重大事故应急救援工作愈来愈受到人们的重视，必须制定和完善应急救援方面的法律法规，加快重大事故灾难应急处理的立法步伐，确立重大事故应急救援工作的权威性、稳定性和一致性，以法律法规形式明确各级政府、有关部门、组织和人员在应急管理工作中的职能、权限和义务，协调应急救援工作中国家、企事业单位、社会团体及个人之间的关系，规范有关应急准备、应急响应和应急恢复的各项制度，逐步把应急救援工作纳入法制的轨道。