我国应急产业发展的现状、问题与建议
作者:刘钊 李洺
评论: 更新日期:2012年03月29日
(三)应急产业政策滞后
一是缺乏系统性。现行的应急产业政策分散于各个法规、各个部门文件,组合性不足。尤其缺乏顶层设计、宏观谋划,全国性应急产业分散在各个领域,没有通过系统性政策引导进行有效整合;二是缺乏操作性。有些政策停留在一般化的要求提倡上,缺乏具体的实施细则和配套措施。在汶川地震、甲型H1N1禽流感、南方冰冻雨雪灾害等重大事件处置中,都发生过因缺乏明确的采购、征用、补偿的政策规定,导致企业承担不必要的成本,影响了企业参与救灾的积极性和应急产业发展的可持续性;三是缺乏导向性。现行的产业政策偏重引导,缺乏对应急产业企业的经济利益、行为保障等激励性的配套措施,部分企业对参与应急产业持观望、等待、迟疑的态度。
(四)应急产品市场不成熟
政府对应急产品推广不足,对市场整体培育开发不够,主要表现为三个脱节。一是供求脱节。应急产品生产企业普遍反映,除了军队、武警、公安等少量用户外,应急产品需求主体不明确,找不到有效用户,无法进行有目的的生产;一些政府用户虽然有需求,但不知道按照什么样的产品目录和标准进行储备、配置,不知道企业能够提供什么样的应急产品。二是产学研脱节。政府、企业、院校与科研机构间缺乏有效的沟通协调机制,每年大量投入形成的应急科研成果往往被束之高阁“晒太阳”,没有及时转化为现实产品。三是资源共享脱节。“十一五”期间,我国普遍开展了政府应急管理信息平台体系建设,但是应急产品生产企业、应急资源部门、受灾地区信息难以共享,数据库建设滞后于硬件发展,普遍存在“硬件硬,软件软”的问题。地区与部门间、军地间、政企间应急产品、应急能力储备缺乏共享,导致贻误战机的现象时有发生。
三、促进应急产业发展的建议
应急产业发展模式和总体目标应确定为:以政府为主导,以企业为主体,社会积极参与,市场充分运作,建立专业化分工、规模化生产、市场化经营、标准化管理、集成化组织、社会化服务的产学研和服务紧密结合的应急产业体系。具体政策建议主要包括:
(一)明确应急产业定位,确定政策作用方向
应急产品遍及各个行业,涉及全部四大类突发事件,准确定义应急产业是实施有效产业政策、促进产业发展的前提。但是,目前对应急产品、应急产业进行内涵式定义有难度,可考虑暂时按照应急产品的外在特征对应急产业进行描述式定义。如,从产品和服务型态上,应急产业可分为应急装备设备、咨询服务类。从管理流程上,可分为用于监测预警的、现场处置防护的、应急恢复重建等类别。从应用范围上,可分为直接用于应急的专用产品、间接用于应急的兼用产品、有关联性的日常用品。我们倾向按照应急产品应用范围不同、参考管理流程,对应急产业进行分类(见下图),并作为制定政策、实施管理的着力点。
类别 流程 | 第1类----专用 | 第2类----兼用 | 第3类----关联 |
预防 | 防疫药品 | 探测性装置 | 信息平台 |
准备 | 救灾器材储备 | 医疗救护 | 食品储备 |
预警 | 警报设备 | 监控系统 | 食品检测仪 |
响应 | 应急灯、生命探测仪等 | 警用装备 | 普通挖掘机 |
恢复 | 救灾专用道路等 | 帐篷等 | 食品等 |
按照应急产品上述分类及产业这种定位,完善相关政策及实施管理。一是尽快结合新发布的产业目录,建立相应的统计和行业监测机制,开展行业现状调查,摸清需求潜力,分析发展方向,定期发布行业发展状况报告。二是分门别类地选择公共政策形式。如第1类产品实行政府直接进行投入生产,或由企业生产政府购买、储备,或由政府强制使用;第2类产品实行政府引导与市场相结合,政府通过制定目录和规划,主要进行能力储备,需要时进行购买,或由政府推荐使用;第3类产品主要发挥社会动员能力,通过市场供给,辅之以能力储备,由政府在突发事件发生后市场化购买提供。三是着眼政策顶层设计,出台《国务院关于加快发展应急产业的若干意见》(下称《意见》),明确政府发展应急产业的目标、政策原则、政策范围及有关部门的职责等。
(二)制定应急产业发展规划
为对不同时期应急产业的发展提供指导,在国务院制定《意见》的基础上,通过全面调查摸清家底,由国家发改委、工信部尽快制定我国中长期的《应急产业发展规划》具体落实《意见》。应急产业发展规划应包括:一是在分析我国应急产品供给、需求的基础上,确定应急产业发展的指导思想、发展目标,作为产业发展的指南。二是根据全国应急产业不同产品门类现状、优势及劣势,确定产业发展主要任务和发展重点。三是根据区域灾害种类状况,科学划定应急产业区域发展布局及产业基地。四是产业发展的系列配套政策。包括针对生产者的产品门类、目录、标准、认证和准入政策;针对用户的规范配置要求,采购、征用、补偿、储备政策;针对宏观层面的民族工业、财政、税收、保险、信贷政策等。
(三)完善应急产业发展的支撑条件
应急产业属于战略性的民生产业,技术含量高,系统性强,涉及面广,需要政府统筹规划,周密安排,为产业发展营造良好氛围。一是提高产业组织水平,整合应急产品市场的供给需求。包括政府层面上建立部门间发展应急产业的政策沟通协调机制;全社会层面上建立由用户(包括潜在用户)、生产厂家、科研单位等参加的应急产业协会,组织有关应急产业和产品博览会、投资洽谈会;科研层面上,设立多种类型的应急经济技术研究会、研讨会;以市场化手段推动应急产业园区建设等。二是结合国家经济结构调整和战略性新兴产业发展需要,扶持应急产业国家队,建立示范区,推动龙头企业的形成;加大科技研发投入,促进产学研融合,增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力,加快科技成果向现实生产力转化。三是加强宣传和舆论引导,大力普及防灾救灾知识,增强公民应急意识、忧患意识,着力培育、开发应急产品市场,促进有效需求的形成和培育。
(四)建设应急产业及资源数据库
在制定有关法律法规和政策制度体系的基础上,由各级政府应急管理机构牵头,依托政府应急管理信息平台,通过资源、信息共享,建立应急产品储备名录和资料库,企业应急产品生产能力储备资料库、应急资源库。同时,为保证政府对应急产业与应急资源管理的权威性和及时性,需配套建立应急装备、设施规划制度,以及定期更新机制和责任制。其中,特别要建立企业生产能力储备、产品储备、国家法定储备相结合的应急储备体系;完善应急物流体系,实现政府、部门、企业,以及军地间应急储备信息平台的互联互通机制,及时更新相关的数据信息。