2、中介制度的缺乏。我国的环境政策总体而言是行政主导型的，忽视了市场及社会中间层（即中介组织）的作用。这种状况不仅滋生了腐败，而且造成了环境政策运行的低效率。为了提高环境政策的效率，发达的中介组织是必不可少的，环保政策执行的比较好的发达国家都有完善的中介制度，这恰是我所缺乏的。

        3、社会保障制度的不健全。一国中众多的社会发展目标之间难免会发生冲突，有时乃至会引起社会的动荡，而社会保障制度则是缓解这些冲突的社会安全阀。环境保护的目标与其他社会发展目标之间难免会发生矛盾，在没有良好的社会保障制度的情况下，环保目标往往会被牺牲。一些污染严重的企业之所以无法关闭（或破产），原因之一就在于我国社会保障制度不健全，待业人员的增加将影响社会的稳定。

        四、制度失败的总结与反思

        （一）关于制度失败的总结

        通过前面的分析，对我国环境制度可以总结出如下两个特征：

        1、过分强调行政机制的作用，忽视市场及社会的力量

        现行环境制度带有计划经济时代政府万能观念的浓重印迹，过分强调行政强制机制的作用，怀疑并忽视了市场及社会的力量。“在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。环境保护的产业化和环境资源产权只是处在研究阶段，尚未形成制度性安排。资源立法领域也是贯穿着行政主导的思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配进行，市场供给没有进入法律制度规定中。”[15]这种制度安排的运行成本高昂，效率低下，难以达到其预期的目标。

        2、个体化责任突出，社会化责任强调不足

        我国的环境责任从最初的“谁污染，谁治理”到今天的“污染者付费，利用者补偿，开发者养护、破坏者恢复”，尽管有了很大进步，但只是沿着个体化责任的发展。以点源控制，浓度控制，末端控制为特征的制度都是基于个体化责任而创设的，本来可以在更广范围内适用的限期治理制度，环境影响评价制度等也仅被限于个体化责任的范围。然而，环境的公共物品特征要求在强调个体化责任的同时，将环境责任社会化。我国反映社会化责任的区域控制、总量控制等制度却很不完善且未得到认真地实施，使环境的外部性未得到有效地分配，造成了环境问题治不胜治、防不胜防的局面。

        根据前面的两点小结以及此前的论述，我们可以这样概括我国环境政策之失败：在现行制度安排下存在着（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。这些同时也是“外部利润”的源泉，是进行制度创新的动力。

        （二）关于制度失败的反思

        导致制度失败的原因有很多，比较重要的有“统治者的偏好和有界理性，意识形态刚性，官僚政治，集团利益的冲突和社会科学知识的局限性。”[16]但本文认为，在这些具体的原因背后还有更深刻的思想根源。环境制度失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义。“以经济建设为中心”这一我国新时期的基本路线做为对“以阶级斗争为纲”的反动无疑是正确。但我们的政府政策及政府官员却将其做了狭隘而僻颇的理解，将经济建设与环境保护对立起来，并以此来否认环境保护的重要性，而没有认识到环境与经济发展是息息相关、相辅相成的。经济增长中很大一部分是靠消耗自然资源的“本全”，靠损害人类的全面的可持续发展为代价而取得并维持。

        我们之所以对制度失败的思想根源进行反思，原因在于思想（制度学派文献一般称为意识形态）具有重要的制度性作用。主要表现在其具有确认现行制度结构或制度变迁的合乎义理性的功能，能减少消费虔诚的影子价格，淡化机会主义行为，减少“搭便车”问题的困扰，从而降低维持现行制度或进行制度变迁的成本。[17]一种正确的指导思想可以较好地克服前文所述的制度失败的诸种原因，增强人们对制度变迁的认同感，将制度变迁的成本降到尽可能低的程度。这一重任现在只有可持续发展思想可以担当，其理应成为我国环境法律制度的持导性思想。

        关于可持续发展的含义，人们常采用1987年世界环境与发展委员会（WCED）提出的一份纲领性文件《我们共同的未来》中的定义，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”但这只是一个非常一般性的定义，实际上只是为环境与发展的统一提供了一个基本框架。具体而言，可持续发展要求我们在处理发展问题时应遵循以下三项原则：第一，可持续性，即使人类社会发展具有一种长久维持的过程及状态，是可持续发展的核心原则。这一原则一般被描述为生态持续性、经济持续性和社会持续性三个方面。第二，公平性，即强调人类需求和欲望的满足是发展的主要目标，应给所有人平等的机会，实现他们过较好生活的愿望。这里的公平具有两层含义：即同代人之间的横向公平及代际之间的纵向公平。第三，系统性原则，即把人类及其赖以生存的地球看成一个以人为中心，以自然环境为基础的系统，系统内自然、经济、社会和政治因素是相互联系的。系统的可持续发展有赖于人口的控制能力，资源的承载能力，环境的自净能力，经济的增长能力，社会的需求能力，管理的调控能力的提高，以及各种能力建设的相互协调。[18]可持续发展的核心思想可以概括为：健康的经济发展，应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上；可持续发展所追求的目标是，既使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁；衡量可持续发展主要有经济、环境和社会三方面的指标，缺一不可。[19]这是一种新的发展观，是对单纯追求经济增长的“经济增长癖”的否定，能使经济沿着健康的轨道长期持续地发展。下面我们将提出的对环境制度创新的具体建议，便是以可持续发展为指导性思想的。在完善行政机制的同时，突出和强调市场及社会的作用；在强调个体化责任的同时，完善环境责任的社会化。通过这些措施将外部性内部化，降低交易成本，提高制度效率，将外部利润内部化，促进环境问题的解决及社会福利的增进。

        五、制度创新之一：构建绿色市场制度体系

        我们所将构建的绿色市场制度体系，目的是在可持续发展思想的指导下，以完善的产权制度、价格机制及交易规则，将环境的外部性合理地内部化，降低交易成本，以使市场机制对人们的行为能形成合理的激励，引导人们合理地使用有限的资源及环境。

        （一）强化产权约束

        我们构建绿色市场制度的第一步是强化产权约束，因为完善的产权制度是市场良性运作的前提。如前文所述，完整的产权至少应具备两个重要的属性：排他性和可让渡性，下文将遵循这个思路对完善我国的资源及环境产权提出相应的建议。首先，完善自然资源所有权的排他性。我国的自然资源所有权是公有的，由于体制的原因，这种所有权不可能具有可让渡性，但这一遗憾我们可以通过强化资源的使用权来弥补。目前我国资源所有权的主要问题在于它的非排他性，即所有者及其代理人之间的权责不明。我们所应努力的方向是明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务，以使他们各司其职，避免所有权主体的虚设。其次，完善资源使用权的初次分配。在资源所有权不可让渡的情况下，我们以资源使用权制度来弥补这一缺憾，以打开通向资源有效配置之门。据科斯定理，在不考虑交易费用及收入效应的情况下，只要可以自由交易，产权的初始分配并不影响资源的配置效率。但我们所处的是一个资源交易管制较严，交易费用高昂的社会，产权的初始配置对资源的配置效率具有很大的影响，为此，我们应尽快建立和完善资源使用权的初级配置市场，严格按市场化运作，将资源产权从资源管理部门行政权的束缚中解放出来，恢复其经济激励作用，以使资源达到优化配置。再次，完善资源的使用权制度。我国资源使用权制度的主要缺陷在于缺乏让渡性，许多资源的使用权是不可转让的，少数可让的使用权又多有不得以谋利为目的等限制，这显然有违产权制度的创设初衷。产权创设的初衷是为了促进物的有效利用及流转，是“由物质存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”，而不是仅仅为了规定物的归属。使用权作为用益物权更是为了物尽其用而设的，而物找到其最佳位置的前提便是产权的可让渡性。为此，我们必须开放和完善资源的二级市场，解除资源产权流转的限制，让资源在自由的市场上找寻自己的位子。最后，尽快创设、完善环境产权制度。我们目前国家一级的环境产权立法仍是一片空白，而环境的稀缺性越来越大，供需严重失衡，急需相应的产权制度来引导人们的行为。环境产权主要有两类，一是环境容量的使用权，也即排污权，二是享受优美环境的权利。我国虽然普遍实行排污收费制度，却没有建立真正意义上的排污权制度，只有少数地方，如上海用地方法规的形式确定了这种制度。排污权是与总量控制、区域治理相联系的一套制度，其表现形式一般是可转让的排污许可证。同时，也应尽快从法律上确认私人享受优美环境的权利，使环境保护工作具有深厚的民众基础及动力。权利是历史发展的产物，在优美的环境日益稀缺的今天，基于人的尊严及福利之考虑，对私人环境权的确认已属必要。

        （二）矫正制度，为环境付费

        如前文所述，资源及环境价格的扭曲主要是现行制度安排的结果，因此，价格的矫正归根结底是制度的矫正问题，也即通过制度创新将外部性内在化，使资源及环境的价格等于其影子价格。[20]？本文认为，环境税的创设将有助我们矫正目前严重扭曲的价格。所谓环境税，是指对一切开发、利用自然资源（环境要素）及环境的单位及个人按其开发、利用程度征收的一种税。大体分为两类：即资源生态税和污染控制税。（1）资源生态税对自然资源价格的矫正作用。如前所述，自然资源价值包括两部分：即经济价值和生态价值。经济价值相对于决策单位而言是内在化的，可以通过供求关系表现为价格，即只要有完善的资源市场（后文将论及），自然资源的价格便可以充分地反映其经济价值。而生态价值相对决策单位而言则具有很强的外部性，无法通过市场供求关系充分反映为价格，也就无法通过市场使自然资源的生态价值得到补偿。但要达到自然资源的优化配置，其生态价值必须得到充分的补偿。这便要求我们通过市场之外的途径补偿自然资源的生态价值，使其内在化。当然这种市场之外的途径有很多，但公开而公正的税收手段理当是我们的首选。可以通过向一切开发、利用自然资源的单位及个人征收资源生态税，使其生态价值内在化。这里所讲的资源生态税并不等同于我国现行的资源税。现行的资源税以自然资源的经济价值为计税依据，属财产税的范畴，其主要目的是调节资源的级差收入，为资源开采企业之间展开公平竞争创造条件。[21]而资源生态税则以资源的生态价值为计税依据，目的是补偿资源开发、利用过程中生态价值的损失，为生态保护筹集资金。由于生态价值难以确定，做为替代的方法，一般按生态的恢复成本确定资源生态税的征收额度。如是，在税收及市场力量的共同作用下，自然资源的经济价值及生态价值将得到充分的补偿，其配置效率将得到优化。（2）污染控制税对排污费的替代。针对前文所述的排污收费制度个体化责任的局限性，本文认为应以污染控制税替代排污费，实现环境责任的社会化。这样做的优点如下：首先，增加了财政收入，实现环保资金的集中和更有效的利用；其次，同时具备约束和激励的双重功能，能更有效地引导企业以有利环境的方式生产；最后，既可以涵盖生产活动，也可以涵盖消费活动。所以，污染控制税可以有效克服排污费的局限，更好地为环境付费，将环境污染的外部性内部化。同时，以税收的形式为环境付费，也符合环境做为公共物品的属性，税收其实就是民众因享用政府提供的公共物品（如环境）而向国家支付的对价。

        （三）完善交易规则及相应的制度

        在建立了完善的产权制度及合理的价格机制之后，交易规则及相应制度的完善必然被提上日程，因为这些制度是产权制度和价格机制有效发挥作用的前提。对于自然资源市场而言，其规范体系除了产权和价格制度以外还应包括以下内容：关于交易主体及客体的规范，交易规则，市场中介制度，关于市场管理组织的规范，监管规范，国家相关宏观调控规范，法律责任及纠纷处理规范。[22]排污权交易体系则应包括以下主要内容：1、技术要点：（1）福裕排放指标的储备；（2）互补政策；（3）监测方法；（4）交易价格的确立；（5）排污指标的时空折算。2、交易的主体及客体。3、交易原则：（1）总量控制原则（2）有偿交易原则（3）分类交易原则。4、排污交易的类型。5、交易的步骤及方法。6、交易管理。[23]这些制度的具体内容相当繁杂，限于篇幅这里只是加以简单地列举，以提请对它们的注意。这些制度的完善将可以降低交易费用并保障交易安全，保障产权制度与价格机制有效地发挥作用，引导出优化的资源配置。