六、制度创新之二：确立可持续的政府政策

        为了更好地解决环境问题，我们不仅需要绿色的市场制度，也需要良好的可持续的政府政策，正是这两者共同构成了对经济人行为的制度性约束，正是这些制度约束与传统经济学中的标准约束一起规定着人们面对的选择集和可能做出的决策。根据前文对政府失败的论述，我国建立可持续的环境政策，必须在可持续发展思想指导下实现以下制度创新。

        （一）环境制度的创新

        为了创设可持续的环境制度，必须实现以下四个方面的转变。

        1、由偏重污染防治，转向全面环境保护。由于生态破坏的严重性及深远性，我们应变现在偏重污染防治的环境政策，转向全面的环境保护政策。在完善污染防治法的同时更要加强生态保护方面的法律，尤其应加强自然资源法的生态化。改变目前自然资源法以资源权属制度为核心，以充分实现自然资源的经济价值为目标的物权立法模式，对自然资源的生态价值给予应有的关注，在自然资源法中严格贯彻自然保护思想，将开发与保护统一起来。改变目前自然资源法分散立法模式，制定一部综合的资源法典，以便遵循生态规律对自然资源进行统一的管理。

        2、由点源防治，到区域综合治理。区域控制着眼于区域系统整体，从区域系统的整体目标出发，以区域环境容量及资源承载能力合分析区域环境、人类环境行为及两者之间的相互作用、相互影响，采取多种措施并合理组合以最经济最有效地控制污染与生态破坏。区域控制并不排斥点源控制，而是将其作为区域控制的一部分并使之服从于区域控制。区域控制的核心是维护整个区域生态系统的完整性并维持和提高整个区域的环境质量。[24]它以总量控制及区域环境补偿机制等制度为支撑。

        3、由浓度控制，到总量控制。总量控制以建立污染物排放量与环境目标之间的定量关系为基础，以便控制并逐步改善区域环境状况，是区域综合治理的一项重要措施。

        4、由末端治理，到全过程控制。针对末端治理的缺陷，出现了一种以可持续发展思想为指导的环境治理新机制-全过程控制。这种新机制强调在工业生产、资源开发的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置最优化、废物量最小化、环境效益最大化，这理应是我国环境治理机制的发展方向。[25]全过程控制机制产生于污染防治领域，其集中体现是清洁生产及相关制度。《21世纪议程》所提出的全过程控制机制实际上便是指清洁生产制度，包括以下三个方面的内容：采清洁的能源，少废或无废的清洁生产过程，以及对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用整体预防的境保战略，但其着眼点主要是环境污染的防治，对资源开发中的环境破坏问题没有给予必要的关注。我们在采纳清洁生产制度的同时，还应将全过程控制机制扩展到资源开发领域，建立可持续的绿色开发制度，即将自然保护始终贯彻于资源开发的各个环节，将资源的开发与保护统一起来。

        （二）相关制度的矫正

        为了保障环境制度的高效运行，降低制度运行成本，必须同时完善相关的制度。

        1、完善主体制度，使决策单位成为真正的利益主体。除了继续大力推进国企改革外，应设立企业性的资源管理公司，使自然资源的所有权及使用权从行政权的约束中解放出来。

        2、完善中介制度，大力发展社会中介组织。社会中介组织的功能可以概括为三大方面：[26]一是服务功能，如环境工程咨询公司，技术转让公司，环境法律事务所，环保投资公司。二是监督管理功能，这类中介组织通过被授权，被委托后，主要承担由政府转移出来的执行性职能，作为沟通政府与企业的中间层次去承载环境监督和管理如环境执法监理大队、排污收费监理所。三是公正鉴定功能，这类中介组织超然于政府与企业之间，以独立性、客观性、技术性为其特征。如环境工程招投标公司，环境影响评价工作室，环境监测站。

        3、完善社会保障制度，缓解环境保护与其他社会发展目标的冲突，减轻社会动荡，以促进环境政策的有效实施。从积极的意义上说，将社会保障制度与劳动力培训结合起来会起到更好的效果。

        七、结束语

        在我国学术界对环境问题有着这样的一种分类，即制度性环境问题和技术性环境问题。并认为制度性环境问题的成因是制度的缺陷，其解决有赖于制度的完善；而技术性环境问题的成因是生产、开发技术及环保技术的落后，与制度无关，其解决有赖于技术的进步。这种分类方法的可取之处在于它注意到了环境问题的制度根源，其不足是将制度做了过于狭隘的理解，没有认识到技术性环境问题的根源仍是制度性的。所谓的技术性环境问题实际是由环保领域中技术的不对称性引起的，即技术主要流向工业生产、资源开发领域，而歧视环境保护领域。[27]这种技术不对称本质上是人们行为的不对称，其原因在于有缺陷的市场力量。因此，本文认为，所有的环境问题都是制度性环境问题，环境问题的根源是制度的失败，环境问题的根本出路有赖于在可持续发展思想的指导下实行强制性制度变迁，完善相关的制度。但需要说明的是，本文认为环境问题的根源在于制度的失败，是从一种根本意义上而不是从绝对意义上来讲的。对于造成环境问题的其他原因，诸如经济因素、伦理因素、技术因素、政治因素等，我们仍需认真地进行探讨。对环境问题每一种成因的深刻探讨，都会有助于我们的环保事业，本文只是选择了制度这一角度，而且只是论述了制度的冰山一角。

        「注释」

        [1] 环境问题有第一环境问题和第二环境之分，本文所称环境问题仅指第二环境问题，即因人类违背自然规律不恰当地开发利用环境所造成的环境污染和环境破坏。

        [2]“制度”一词在制度主义经济学中既包括非正式规则，也包括正式规则。但本文中制度仅指正式规则，也即法律制度。

        [3]谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年11月版，第232页。

        [4] L·E戴维斯 D·C诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，载R……科斯等著《财产权利与制度变迁》，上海三联书店 1994年11月版，第276页。

你正在浏览的生命环境论文是环境问题的制度根源与对策

        [5] 谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年11月版，第238页。

        [6] E·G菲吕博腾S.配杰威齐：《产权与经济理论：近斯文献的一个综述》，载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年11月版，第204页。

        [7] H.登姆塞茨：《一个研究所有制的框架》，载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年11月版，第192页。

        [8]E.G菲吕博腾S.配杰威齐：《产权与经济理论：近斯文献的一个综述》，载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年11月版，第206页。

        [9] 孟庆瑜 陈传：《论我国自然资源法制及其立法完善》，载《经济法学、劳动法学》1998年第9期，第83页。

        [10] 谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年11月版，第239页。

        [11] 张世秋 李彬：《关于环境税收的思考》，《环境保护》1995年第9期，第21页。

        [12] 王丽萍：《市场调节在环保中的局限与环保手段的优化》，《环境保护》1994年第4期，第15页。

        [13] 蔡守秋：《论当代环境法学的发展》，载《法商研究》1998年第3期，第28页。

        [14] 吕忠梅：《中国环境法的革命》，载韩德培主编《环境资源法论丛》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第37页。

        [15] 中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展评论》（第1卷），社会科学文献出版社2001年3月版，第311页。

        [16] 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年11月版，第397页。

        [17] 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年11月版，第397-382页。

        [18][19] 谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年11月版，第628页、625页。

        [20] 影子价格，又被称为最优价格，是反映整个社会资源供给与配置状况的价格，等于资源投入的边际收益。参见厉以宁、章铮：《影子价格》，《环境保护》1992年第11期第23页。

        [21] 刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社1997年12月版，第323页。

        [22] 蔡守秋：《论环境资源市场法》，《环境保护》1994年第7期第39页。

        [23] 施晓清、王华东：《论排污交易体系》，《环境保护》1996年第2期第9-11页。

        [24] 赵坷：《区域控制及其立法建议》，《环境导报》1998年第5期第10页。

        [25] 吕忠梅：《中国环境法的革命》，载韩德培主编《环境资源法论丛》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第38页。

        [26] 唐东雄、吴静芳：《市场经济给环境保护职能部门带来了什么》，《环境保护》1995年第11期第6页。

        [27] 戴星翼：《走向绿色的发展》，复旦大学出版社1998年12月版，第172页。