随着煤炭企业兼并重组工作深入推进，地方政府监管的乡镇小煤矿由国有大中型煤炭企业控股的股份制煤矿取而代之，其隶属关系的改变必然引起煤矿安全监管体制机制的变化。最近，省政府连续出台了《关于加强煤矿安全生产工作的补充意见》（豫政[2011]40号）、《关于印发河南省重大事故隐患排查治理责任追究规定的通知》（豫政[2011]41号）、《关于进一步明确兼并重组煤矿安全生产责任的通知》（豫政[2011]42号）等三个文件，对地方政府煤矿安全监管责任进行了明确界定，并就煤矿安全隐患及事故追究作出了新的严厉规定。许昌在煤矿安全监管过程中，陆续发现了一些亟待解决的问题。本文试从煤矿安全监管出现的新形势、新政策、新问题进行分析，对地方政府煤矿安全监管工作从更新理念、理顺体制、完善机制、明确职责、落实责任、安全稳定等方面进行探讨。
        一、煤矿安全监管面临的新形势
        （一）从监管对象分析，煤矿生产安全性有所提高，但地方监管范围扩大。煤矿兼并重组后，与原来私人管理的乡镇小煤矿相比，省属骨干煤业集团及其控股的股份制煤矿“安全第一”的生产理念更牢，管理人员的素质和管理水平更高，技术防范的安全可靠性更强，生产安全事故的发生概率将会降低。由于辖区内省属骨干煤业集团本部煤矿发生较大以上事故后，地方政府也要受到责任追究，所以说兼并重组后地方政府的煤矿安全监管责任加重，监管范围扩大、数量增多。从许昌分析，地方政府要负责对原属地方监管的65个兼并重组煤矿和新划归地方监管的3个煤层气开发煤矿进行安全监管；按照“分级负责，属地管理”原则和事故责任追究规定，虽然省政府没有明确将省属骨干煤业集团本部矿井监管职责划归地方，但从问责角度考虑，地方政府监管的煤矿还应该包括辖区内省属骨干煤业集团本部矿井22处。
        （二）从监管内容分析，煤矿违法行为将会减少，监督监察保持有效性难度增大。过去小煤矿获得维修整改批准后，就边维修、边出煤、边生产。现在获准维修整改的11个兼并重组煤矿，从井上、井下检查情况看，都是严格按照规定进行维修整改，不存在违规偷生产现象。已经获准复工的嵩山煤矿十分慎重，对复工具体内容和复工范围是否包括试生产都提出了请示。所以，煤矿兼并重组后，违法偷生产、违规作业等行为会明显减少。最近几年，许昌对煤矿从严监管、从重问责，而且煤矿一直进行资源整合、技改、停工停产、兼并重组，地方监管的煤矿基本处于“休克”状态，没有发生煤矿安全事故。但同期，许昌境内省属骨干煤业集团本部矿井发生2起矿难，禹州境内的平禹煤电四矿2008年“8.1”矿难死亡23人，2010年“10.16”矿难死亡37人。按照省政府属地管理，只要辖区内煤矿发生事故，就会追究地方政府的责任。兼并重组后，由于地方政府派员下井检查发现违法行为的可能性较小，监管监察重点将放在煤矿贯彻落实有关政策法规情况上，监管队伍容易产生麻痹思想、厌战情绪、懒惰行为。一旦兼并重组煤矿开工复产，加上省属骨干煤业集团本部矿井，煤矿安全前景堪忧。
        （三）从监管模式分析，煤矿自身安全管理水平较高，对地方监管有轻视和对抗的倾向。过去由于小煤矿易出现违法偷生产、违规作业，地方监管模式是驻矿站24小时现场监督、跟班作业，市、县、乡领导包矿，煤矿间包保联保，监管部门拉网式排查、不定时下井，处处都是直接到一线监督检查，需要大量专业人员。从禹州市煤矿监管队伍分析，煤炭局和安监局作为煤矿安全监管监察的主管部门，大部分人员都是自筹自支，以前都是靠罚款、收费来维持机构的运转。现在由于煤矿的管理者是省属骨干煤业集团及其派出的管理团队，他们认为自身的装备、工艺和安全管理能力比地方更高，加之地方上涉及煤矿的管理部门较多，一些检查流于形式，企业疲于应付，个别部门不按章办事，企业颇有怨言，个别煤矿已经出现与监管执法部门发生争执、对抗现象。
        （四）从矿群关系分析，兼并重组牵动各方利益，矿群纠纷将会增多。原来的乡镇小煤矿与当地村民和政府存在一些无偿用煤、用水、用电等利益关系，还有例如1吨煤2元钱“装车费”等一些潜在的利益。煤炭企业兼并重组后要转换经营机制，建立现代企业制度，加强和改善内部管理，不可避免会与当地群众能够发生这样那样的利益纠纷，这些问题很难在短期内全部解决。加上兼并重组推进任务艰巨，煤矿资产评估争议问题、涉法诉讼、内部矛盾、采矿证抵押贷款、国有企业提出免税等问题突出，短期内矿群纠纷现象将会集中爆发。许昌兼并重组后第一家复工的嵩山煤矿就出现了这些问题，群众因煤矿不给“装车费”，采取了堵门、给矿井上锁等行动，该矿矿长直言后悔第一个复工。
        （五）从安全风险分析，大煤矿安全生产周期长，但发生事故的后果更严重。由于兼并重组煤矿煤层浅、地质构造复杂，煤炭资源并不适合规模开发，在煤矿兼并重组后，煤炭企业采取的作业方式不会发生根本性改变。即使煤矿的管理者从追究利益的私人转换为省属骨干煤业集团及其派出的管理团队，其装备、工艺、管理技术有了长足的进步，在短期内不会发生事故，甚至可能保持一个较长的安全周期。但由于原来地方行使的一些煤矿行政管理职能将会通过省属骨干煤业集团上收到省里，地方政府对煤矿行业的审批范围减小，事故防范的第一道（许可审批关口）、第二道（现场监管关口）防线上将会出现短板。加之煤炭企业生产作业环境复杂，尤其是在生产过程中会受到瓦斯、煤尘、煤与瓦斯突出、火灾、水灾、顶板冒落等灾害的威胁，煤矿因自身安全性高采取满员下井作业可能性大，一旦煤矿安全管理个别环节疏漏，将会发生灾难性的后果。
        （六）从监管体制分析，地方政府责任更重，监管力量必须加强。煤炭安全生产有两大主体，一个是企业的主体责任，一个是政府的监管主体责任。煤炭企业兼并重组以后，煤矿的安全基础有了提高，但更主要的在于日常的管理，在于日常的监管。从省政府出台的三个文件来看，地方政府在煤炭企业重组以后，责任不仅没有减少，反而更重了，所以煤矿安全监管不能放松。许昌的煤矿行业管理部门是工信部门，按照“谁许可、谁批准、谁负责”的原则，工信部门应该负责煤矿安全监管，但实际上安监部门从综合监管的位置前移，承担了煤矿的安全监管任务。2010年机构改革时，安监部门承担了煤矿监察职能，由于多种原因至今没有成立煤矿安全监察机构。从煤矿安全监管的前景分析，加强煤矿安全监管监察队伍建设势在必行。
        二、煤矿安全工作建议
        （一）更新监管理念，树立煤矿生产安全事故零容忍、零死亡的可防可控理念。煤矿兼并重组后，大型煤业集团推出的安全生产事故可防可控“零容忍”、“零死亡” 的理念，在落实企业主体责任上将是重重的一笔，大大减小政府监管压力，各级政府也要树立相关理念，更加重视对辖区煤矿的安全监管，对人身伤亡事故实行零容忍，努力实现零死亡，确保不因煤炭发生安全生产事故干扰当地党委政府的中心工作。就兼并重组后煤矿的新特点，政府要确立“分级负责、属地管理”和“谁办矿、谁负责”、“谁许可、谁批准、谁负责”的原则，创新原有的管理模式。
        （二）理顺监管体制，建立并加强煤矿安全生产管理、监督、监察机构。地方政府要明确煤矿安全监管监察部门职责，形成责权相一致的监管体制。各涉煤部门要严格按照《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》，加强领导，明确责任，密切配合，形成监管合力。产煤县（市）政府要按照“机构不撤、队伍不散、人员不减”的原则，从机构设置、人员配备、经费保障等方面对煤矿安全监管工作给予大力支持，根据省政府文件精神调整驻矿站职能。还要实行煤矿安全监管奖励激励机制，对煤矿安全监管工作中有重大立功表现的，给予一定奖励，同等条件下优先提拔使用。
        （三）完善监管机制，政府牵头解决煤矿安全监管工作中的突出问题。省辖市政府或市政府安委会要牵头，建立煤矿安全监管工作联席会议制度，适时组织涉煤监管部门、产煤县（市）政府、兼并重组主体企业，对煤矿安全存在的突出问题进行研究解决。还要建立煤矿管理信息抄告制度，各涉煤部门关于煤矿维修整改、复工复产、违法违规查处等重大事项要及时互相抄告。当前要对联合试运转矿井没有及时验收、复工煤矿在改扩建期间非技改区域生产等一系列历史遗留问题进行研究，拿出一个可行的解决方案。
        （四）明确监管重点，以过程追究、隐患追究、责任追究抓执行防大事故。要立足抓大系统、防大事故，对兼并重组后煤矿采取的瓦斯实时在线监控、24小时监督管理和下井检查、抽查暗访等监管手段不能弱化，必须完善瓦斯联网监控设施设备，严格落实“凡掘必探”的水害防治措施。对省属骨干煤业集团本部矿井应该比照兼并重组煤矿进行监管。要汲取过去监管工作的成功经验做法，实行有奖举报和公示曝光等制度，对煤矿非法违法生产行为，必须一律实行过程追究、隐患追究、责任追究，对监管部门、企业法人、驻矿监管人员等相关部门的责任人员一律顶格处理，在涉嫌犯罪的依法追究法律责任，坚决遏制和防范煤矿生产安全事故的发生。
        （五）落实主体责任，加强沟通督促煤炭企业提升本质安全管理水平。煤矿兼并重组后，地方政府要加强与省属骨干煤业集团及其派出的管理团队的沟通、协调、联系，对煤矿落实政策、法规、规章、规程、制度的监督检查作为日常监管的重点，对超层越界开采、盗采煤炭资源等违法行为加大查处和打击力度。当前要严格按照维修整改、复工复产的标准，督促企业加强和改善内部管理，不断加强安全投入，加强技术改造，积极推进安全质量标准化建设，淘汰落后装备、工艺，提高煤矿安全保障。
        （六）维护矿群利益，分类施治，妥善解决各类矿群纠纷。对原来的乡镇小煤矿与当地村民和政府存在一些无偿用煤、用水、用电等利益关系，以及兼并重组煤矿中存在的资产评估争议问题、涉法诉讼、内部矛盾、采矿证抵押贷款、国有企业提出免税等问题，建议由市兼并重组领导办公室在推进煤炭企业兼并重组过程中予以解决。对群众和煤矿的合法权益，地方政府要妥善予以保护；对违法违规侵害一方利益的行为，区分情况由有关部门予以坚决打击；对涉嫌违法犯罪的行为，建议由司法部门追究刑事责任。总之要积极稳妥的解决矿群纠纷，确保煤矿领域安全稳定。
        总之，国进民退的煤炭企业兼并重组大大提高了煤矿安全生产的保障程度，但今后煤矿监管中仍需各级党委、政府继续高度重视，对重组中的煤矿双停到位，对移交的煤矿严格履行当地政府监管责任，以从严问责促安全，以政府监管模式的转变促煤炭工作持续安全发展。