摘要：综述国外主要国家在能源安全与煤炭清洁化利用领域的政策实践与动向。分析中国煤炭资源开发利用
与能源安全形势。提出基于国家能源安全目标的煤炭清洁化利用战略政策建议。研究表明，当今能源安全的新动向是关注能源使用安全。而且世界主要煤炭大国注重以煤炭清洁化利用战略来促进本国能源安全。由于“多煤少油缺气”的能源资源察赋特征和工业化带动下的巨大能源消耗需求．中国能源资源保障能力建设的重点应放在国内．充分利用国内的煤炭资源优势，大力推进煤炭资源清洁化利用。
这就需要政府将煤炭资源清洁化利用上升到国家能源安全的战略层面．并重点从完善煤炭清洁化利用技术政策、调整煤炭产业政策、创新能源管理体制机制等方面加大政策支持的力度。
关键词：能源安全；煤炭资源；清洁化利用；战略政策

作为当今世界上储量最多的化石能源物质和低成本的发电燃料，煤炭仍然是现代经济社会中仅次于石油的一种极其重要的能源资源。它对于推进工业化、城镇化，以及维持后工业化社会的现代文明仍然具有不可替代的作用与意义。然而，煤炭资源开发利用具有较强的负外部性，煤炭从开采、运输到燃烧，都会在不同程度上给环境造成影响，从而威胁到国家能源安全。中国目前是世界上最大的煤炭生产国和消费国，以煤炭为主的能源消费结构在工业化完成之前将不会有太大改变。因此，如何应对气候变化的挑战，适应发展清洁能源的世界潮流，高效清洁地利用煤炭资源，在当前显得尤为重要。那么，当前的能源安全新形势与世界煤炭大国的政策走向如何?中国煤炭资源开发利用形势与能源安全之间有何联系?政府的战略政策应该如何调整?本文主要针对以上这些问题展开讨论。

一、世界能源安全新形势与主要煤炭大国的战略政策调整能源安全是国家安全体系的重要组成部分。这一概念是随着20世纪70年代石油输出国组织欧佩克(OPEC)石油禁运后发展起来的。80年代以来，伴随着主要国家石油储备与能源安全政策的执行，以及欧佩克对石油价格影响力的相对下降，特别是传统化石能源高消耗所引发的全球气候变暖问题的日趋严重，国家主义能源安全观的影响力相对减弱，自由主义能源安全观的影响力相对增强。但是，这一时期世界主要国家的能源安全政策在总体上仍然是以国家主义能源安全观为主，以自由主义能源安全观为辅。尤其是自2000年以来，高涨的能源价格、不断增加的能源出口限制和日趋强化的资源国家主义对一些主要资源输出国家的自由主义能源安全观产生了不少冲击，典型例子包括：2003年以来委内瑞拉加紧控制石油产业与油气资源的国有化行动，2005年以来俄罗斯政府逐渐收紧国内能源控制权，2006年玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁等拉美国家宣布重新实行油气资源国有化，阿联酋、阿尔及利亚、乍得等其他国家也几乎同时宣布了能源资源的国有化。此外，一些国有石油企业和主权财富基金通过直接收购能源企业来寻求国家能源安全的做法逐渐增多，一些能源消费大国开始重新考虑依靠开放市场获取未来经济发展所需的稳定能源是否安全。尽管如此，在政策实践中，人们还是强烈意识到全球因能源环境外部性而需要合作的重要性，对能源安全的关注已不只是局限于能源供应安全，还包括与能源消费与使用密切相关的生态环境安全、可持续发展战略等问题。尤其是在后金融危机时代和应对全球气候变化的关键时期，世界经济正处于大调整大变革之中，建立适应新时代新形势的绿色能源体系和与之相适应的绿色经济体系，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，已成为新一轮国际竞争的“竞技舞台”。在此背景下，煤炭资源清洁化利用成为世界各国能源安全与环境领域的热点议题。实际上，煤炭资源丰富的发达国家较早就开始重视煤炭资源清洁化利用战略，并与国家能源安全进行了某种程度的关联，将其上升为国家战略层面，建立了较为完善的利用机制和政策体系。美国能源部制定的“21世纪梦想”能源计划显示，煤炭将是美国未来主要的能源。煤炭在保障能源安全尤其是电力安全方面仍占有重要地位。自1986年推出“洁净煤技术示范计划”之后，美国政府逐渐加大对煤炭资源清洁化利用的支持力度。1993-1997年，美国政府和相关企业共投资48亿美元，先后在18个州对36个项目进行了示范。2001年以来，制定了“煤炭研究计划” (CRI)、“清洁煤发电计划”(CCPI)及清洁煤技术应用的未来发展路线图及实施步骤。2002年，布什总统提出了一项为期lo年、总投资20亿美元的洁净煤创新技术示范项目，开始了新一轮洁净煤发电计划。2003年，美国能源部又提出了“未来电厂计划”，由政府部门与私营机构及国际组织共同投资lO亿美元，在5年内完成设计、建造一座零排放的煤基发电厂。2005年8月，布什签署了“2005年国家能源政策法案”，按照新能源法的要求，政府将继续支持煤炭清洁利用方面的技术研发，此后lo年美国政府将拿出100多亿美元加强能源基础设施建设，其中用于煤炭清洁燃烧技术的研发就达20亿美元。2006年，美国能源部编列7．599亿美元财政预算用来发展化石能源，其中的2．86亿美元用于“煤炭研究计划”，0．5亿美元用来发展洁净煤示范项目，0．18亿美元用来“未来电力计划”--建立世界上第一个煤基零排放氢能发电站。当前，奥巴马政府也认识到煤炭在美国未来能源中所扮演的重要角色，力主依靠能源技术将煤炭作为清洁能源的选择之一，并计划使美国成为一个依靠清洁能源和国内能源的国家，努力保障能源安全与应对全球变暖。从政策走向来看，美国政府决策层认为只要控制好供应量，煤炭的开发利用就能够缓解国内能源安全压力；如果片面地将煤炭排除在能源计划之外，将会给国家能源安全带来难以估量的风险。对于煤炭资源大国澳大利亚来讲，其燃煤发电量占国内发电量的80％以上，这种低成本的燃料资源成为澳大利亚能源产业的主导力量。然而，煤炭资源的大量生产与消费也给澳大利亚带来难题：煤炭的大量开发利用使澳大利亚成为全球人均污染最严重的国家之一。为此，澳大利亚政府在20世纪90年代开始注重发展能源技术，重视煤炭资源的清洁化利用与环境保护。1993年，澳大利亚政府直接投资的能源研究和发展费用为2．812亿澳元，比1991年增长29％。1996年，在能源技术研发方面，联邦政府对私人投资减税额达到8．1亿澳元，1997年达5．47亿澳元[1](P56-5”。2004年，政府公布的“保障澳大利亚能源之未来”的能源政策白皮书包含了能源安全、气候变化、环境与能源、技术革新以及发展清洁能源等重要内容。2006年，修订后的能源政策白皮书强调了多样化能源供给、加大前沿技术和清洁能源技术的投资等内容。2007年，澳大利亚加入《京都议定书》协定，促使该国进一步发展清洁能源，减少温室气体排放。吸引能源投资和大力发展清洁能源已成为澳大利亚当前能源政策的主旋律。目前，在清洁煤技术开发与应用方面，澳大利亚走在世界前列，相关技术取得重大进展：其一是开发地下煤炭气化技术(UCG)，可以减少传统燃煤发电中一半的二氧化碳排放量；其二是开发适合于澳大利亚国情的整体气化联合循环(IGCC)发电技术，该技术可将燃煤发电效率提高到43％，而传统的煤粉燃烧发电效率约为37％。当然，目前发达国家在煤炭清洁化利用政策实践中也存在争论。例如，Vallentin(2008)的研究表明，美国和德国在煤炭液化技术应用方面存在着驱动力的同时，也面临着诸多障碍'2]汗乳驰-3211'c3]伸2030q04”。Scrase等(2009)研究指出，在美国政策领域关于CCS技术的争辩和公众理性支持的过程中，一些政治、经济和技术因素使得CCS在美国能源战略中显得越发重要Ⅲ伸45∞-4“∞。从政策实践的主基调来看，尽管煤炭燃烧是全球变暖的主要因素之一，但国外煤炭大国的能源发展计划并没有回避煤炭发展。尤其是在当今能源安全新形势下，政策制定者往往没有因为煤炭“不清洁”而将其排除在能源计划之外，而是通过发展配套的清洁煤技术、重视煤炭清洁化利用以促进国家能源安全。这些政策经验对我国具有一定的启发性。

二、 中国煤炭开发利用与能源安全形势煤炭仍然是世界一次能源的主要来源。《BP世界能源统计2009)}显示，按2008年的开采速度计算，全球煤炭可供开采122年，而原油剩余探明储量仅可开采42年，天然气储量也只能满足60年的开采。2008年全球煤炭消费增幅为3．1％至33．04亿吨油当量，较上年4．5％的速度有所放缓，也低于近10年来的平均水平，但煤炭依然是连续六年来全球消费增长最快的一次能源燃料；2008年全球煤炭产量为33．25亿吨油当量，较上年增长了5．3％。作为全球最大的煤炭生产国和消费国，中国继续引领全球煤炭的生产与消费，2008年中国煤炭产量和消费量分别为14．15亿吨油当量和14．06亿吨油当量，分别较上年增长10％和6．8％，分别占全球煤炭生产总量的42．5％和消费总量的42．6％。从国内能源消费结构来看，煤炭占一次能源消费总量的约70％，远高于美国、澳大利亚等发达国家，也远高于世界平均水平。煤炭燃烧所排放的二氧化碳占全国排放总量的80％以上。而且，由于长期执行粗放型、低成本型的煤矿开采政策，使得大多数企业将煤层气直接排放到大气中。煤炭的不合理开发利用已经成为目前国内环境污染物排放的主要原因之一，对国内的环境安全构成了巨大压力，也招致了很大的国际减排压力。由于多煤少油缺气，新能源短期内无法形成规模，以及工业化阶段能源需求量巨大，中国以煤炭为主的能源结构在较长时期内很难改变。中国政府及其他机构的报告都表明，中国煤炭消耗量将呈增长趋势，只是增幅略有差异。国内冰雪灾害等突发事件下的煤炭供不应求，时而出现的“煤荒”、“电荒”、“油荒”、“气荒”，以及不断加剧的煤电矛盾和不断攀升的石油对外依存度等问题日益凸显。2009年，国家发改委的公开资料显示，目前中国石油对外依存度已超过50％，接近国际能源“安全警戒线”。这对于正处在工业高速增长阶段的中国来言，面临着比一般国家更大的挑战。在全球能源、资源性产品价格不断上涨的情况下，不仅要面对价格上涨带来的生产成本增加和商业风险，而且要面对其中潜藏的资源安全风险、社会安全风险，甚至是政治风险[5孔P47'5∞。在经济全球化与能源资源全球范围内配置的时代背景下，利用“两个市场”和“两种资源”的战略政策的风险将会逐渐升高。这意味着，如果中国工业化进程中不断增加的能源需求寄希望于通过世界石油市场来得到满足，那将面临越来越大的安全风险。中国能源资源保障能力建设的重点应放在国内，需要充分利用国内的煤炭资源优势，大力推进煤炭资源清洁化利用，保障和巩固国家能源安全体系。