三、 能源安全背景下的中国煤炭清洁化利用战略取向在目前的工业生产技术体系下，煤炭的消费量不可能有相当幅度的削减。除非发达工业化国家彻底改变生产与消费模式，广大发展中国家不再将实现工业化作为一个必须实现的目标，世界煤炭的消耗需求才会大量减少。然而，这些假设与现实有很远的距离。目前较为现实的做法是，主要煤炭消费国应该积极采取政策鼓励煤炭资源的清洁化利用。对于煤炭大国中国来讲，国内正面临着结构调整、自主创新、能源安全与生态环境保护等现实问题。其中，处理好煤炭资源合理开发利用尤其是煤炭资源清洁化利用与国家能源安全的关系，并重视煤炭的清洁利用与生态环境保护，对于促进这些问题的解决具有重要意义。而且，国内的能源资源禀赋特征和能源安全形势，决定了我们必须重视煤炭资源清洁化利用，尽早布局国家能源安全层面的煤炭清洁化利用战略。若因其易对环境造成污染而将煤炭排除在能源供给体系之外，将给能源安全带来严重威胁。长期以来，煤炭一直以廉价开采为主，其社会成本没有得到认真考虑。随着现代科学技术的发展，煤炭完全可以通过环境友好型和提高利用效率的方式实现低碳排放。煤炭污染并非是煤炭自身的问题，是由于人们对它的开采、加工和利用方式粗放才引致的。环境问题与能源本身无关，而是取决于使用能源的技术和方式。。煤炭在开采、转化、发电与终端消费等过程中存在着巨大的清洁化空间。当前，煤炭绿色开采与清洁生产、煤气多联产、整体煤气化联合循环发电、碳捕捉与封存等技术产生的清洁化效应巨大。在世界各国普遍履行碳减排义务的条件下，全球通力合作，重视采用这些新技术，对于确保煤炭在未来的能源供应中继续起到应有的作用和保障能源安全具有现实意义。为此，政府需要采取煤炭资源清洁化利用战略与政策，重视能源政策与产业政策、技术政策的有机结合，促进能源安全、经济发展和环境可持续性等系统要素实现协同发展。在能源结构上，政府在鼓励发展核电及可再生能源的同时，应考虑到国内能源资源禀赋情况和严峻的能源经济形势，尤其是煤炭工业经济增长方式的转变与煤炭用途的扩展，重视研究如何更清洁、'高效、安全地开发利用煤炭资源。国内政策制定者已经认识到，煤炭是国家的主体能源，煤炭工业是关系国家能源安全和国民经济命脉的重要基础产业。为保障国家能源供应安全，保证国民经济和社会持续、稳定、健康发展，必须巩固或提升煤炭的基础能源地位。中国《能源中长期发展规划纲要(2004--2020)》提出了以煤炭为主体，电力为中心，石油、天然气和新能源全面发展的能源战略。除了重视煤炭的基础地位外，政府还逐步意识到，发展和推广洁净煤技术是保证国家能源安全和可持续发展的战略选择。《煤炭工业发展“十一五”规划》指出：发展煤化工，开发煤基液体燃料，推进煤炭气化、液化示范工程建设，弥补油气供应不足，提高国家能源安全保障程度。最近的研究也指出，推进煤炭的清洁化利用、实现从高碳向低碳的转型是促进中国能源、经济、环境协调发展的重要途径[6](P2”22'，甚至认为煤炭供应安全和清洁化利用将成为国家能源安全尤其是电力安全的命脉'7]'P15-1∞。在宏观政策领域，中国政府在15年前就意识到煤炭资源清洁化利用的重要性。1995年，国务院组织制定了《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展纲要》，并采取了一些具体措施，在清洁煤技术领域建设了一大批示范工程，个别技术甚至已领先于国际水平。但是，由于未上升到国家战略层面和相关政策的不配套，以及清洁煤技术具有公共产品属性，投入大，回报周期长，各方推进的积极性不高，技术应用还存在诸多障碍。到目前为止，国内还没有成体系的洁净煤技术产业化指引以及配套的支持措施，而原有的有关鼓励发展煤炭加工技术的政策已不能满足现实需要[8]。这里主要牵涉到政策优惠、明确投资主体等问题，特别是还没有在国家能源安全的战略层面形成配套政策体系。这是中国煤炭资源清洁化利用遇到的关键问题。综上，鉴于煤炭资源清洁化利用对于巩固和完善国家能源安全体系的重要作用和意义，政府需要将煤炭资源清洁化利用上升为国家能源安全的战略层面，并建立起相应的政策法规体系。在严峻的能源经济现实和独特的能源资源特征条件下，中国如果不在煤炭资源清洁化利用上下功夫，将对国家环境安全和可持续发展构成极大威胁，直接危害国家能源安全。社会节能、总量控制、发展新能源和可再生能源都是实现低碳经济、促进国家能源安全的重要途径，但最后必须要落实到煤炭的清洁利用上来曲]。可以说，煤炭资源清洁化利用是保障中国能源安全和经济社会可持续发展的战略选择。

四、 中国煤炭资源清洁化利用的政策重点在目前的技术经济条件下，煤炭清洁化利用势必会增加企业和消费者的成本，经济主体一般不太愿意主动采取清洁化利用措施。这就需要政府充分发挥公共管理职能，通过制度设计，形成一系列政策法规和有效的激励机制，以规范企业和消费者行为，引导他们在生产和生活中改变传统用煤方式，从而减少煤炭使用对生态环境的污染和破坏，保障国家能源安全。一般而言，清洁煤技术对于实现煤炭资源的大规模清洁化利用，保持煤炭产业稳定与可持续发展，具有不可替代的重要作用。此外，许多非技术因素也应该成为政策关注的重点，例如，与煤炭生产、运输和消费相关的生产模式与消费模式，公众的参与热情，政府对于煤炭在国家能源安全体系中地位的认识，以及推进煤炭资源清洁化利用的政治意愿、上下团结一致的高效执行力，等等。其中，煤炭产业的发展动力与模式，以及国家能源决策和监管体制机制对于推进煤炭资源清洁化利用至关重要，是促进煤炭资源大规模清洁化利用的突破点。
(一) 完善煤炭清洁化利用技术政策“清洁煤技术”一词是20世纪80年代初期出现的概念。它是指煤炭在开发到利用全过程中，旨在减少污染排放与提高利用效率的加工、燃烧、转化及污染控制等高新技术的总称。当前煤炭资源清洁化利用的突破点在于IGCC和CCS技术。CCS技术是指通过碳捕捉技术，将燃煤、燃气发电站以及其他碳排放密集产业所排放的二氧化碳分离出来，再通过碳储存手段，将其输送并封存到海底或地下等与大气隔绝的地方。根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)的调查，该技术的应用能够将全球二氧化碳的排放量减少20％～40％。但技术实施过程需耗费大量能量，被封存的二氧化碳仍然存在泄漏的危险，更重要的是建设成本和运行成本昂贵，其应用前景还需要进一步探索。IGCC发电技术是将煤气化技术和高效的联合循环相结合的先进动力系统。该发电技术将煤气化，在合成气进入燃气轮机之前就将碳脱除，在燃烧发电过程中几乎零排放，其发电效率高达45％，能实现98％以上的污染物脱除效率，燃烧前进行碳捕捉的成本低。目前，IGCC被认为是21世纪最具发展前景的洁净煤发电技术，已成为发达国家重点发展的低碳技术。最新的发展趋势是，可以在IGCC技术中利用CCS方法，对生产过程中的碳进行捕捉和封存。经过二十多年的发展，国外的煤炭气化、液化以及发电技术已经日趋成熟。我国虽然起步较晚，但在最近的两三年来已经作为全球领先的高效、低污染煤电厂的建设者脱颖而出，并掌握了相关技术并降低了生产成本。虽然美国燃煤电厂的平均效能高于我国，但是在利用尖端技术提高发电效能和由此进一步减少温室气体排放的行动力方面，我国正在迎头赶上，并有超前趋势。国内的这些进步得益于清洁煤技术政策，但为了进一步累积优势、取得重大突破，政府需要改进与完善现有的技术政策，建立健全清洁煤技术创新平台和激励机制，重视国际交流与合作，充分发挥政策的引导作用。而且，清洁煤技术政策应涵盖从生产到最终使用的整个煤炭供应环节，包括资源回收、安全与健康、环境保护和废弃物处理，等等。(二)调整煤炭产业政策为了顺利推进煤炭清洁化利用战略，必须更加重视煤炭产业本身的发展，这就需要制定与完善清洁化利用目标下促进煤炭产业发展的政策机制。虽然国外有一些成熟的经验可供借鉴，但是由于发展阶段、产业结构、能源特点和体制机制等方面的差异性，适合中国国情的煤炭资源清洁化利用机制与政策有待于进一步研究。在国内能源产业层面，已经将发展洁净煤技术和循环经济作为调整煤炭产业结构、提高煤炭及其加工产品商业价值，改善行业发展环境，实现煤炭工业可持续发展的战略对策。“实施洁净煤战略，推进洁净煤技术产业化”被列为《煤炭工业“十五”规划》中产业发展和结构调整重点的主要战略之一。发展循环经济和保护矿区环境是《煤炭工业发展“十一五”规划》提出的主要政策措施之一。“十一五”期间，“煤炭产业应大力发展循环经济”已成为行业内的基本共识[10]'P4_6'。2006年， “全国循环经济与煤炭产业可持续发展研讨会”和“全国煤炭行业发展循环经济现场交流会”相继召开。在实践中，被确定为全国首批循环经济试点企业之一的山西焦煤西山煤电集团公司，一直致力于突破煤炭企业传统发展模式，努力形成“煤炭一电力一建材”、“煤炭一焦炭一化工”的循环经济产业链。2009年8月，国内首个煤炭循环经济园区--山西同煤塔山循环经济园区正式建成。内蒙古鄂尔多斯市也正在努力打造环境友好型、资源节约型、本质安全型的大型绿色煤炭循环经济基地。近来，国内最大的煤炭企业--神华集团以示范工程引领煤基能源低碳化，通过研究平台构建、技术创新和技术集成，陆续建设了煤制油、煤制烯烃、碳捕获及封存等示范工程，大力推进低碳能源技术研究和应用，积极发展低碳经济。在此基础上，必须进一步认识到，国内煤炭产业应该以清洁化利用为契机，提高产业竞争力，构建现代煤炭产业体系，以增强保障国家能源安全的能力。也就是说，为了既能保障国家能源安全、又能促进煤炭产业可持续发展，政府需要从国家战略层面建立煤炭产业清洁化改造、现代煤炭产业与国家能源安全这三者之间的有机关联。(三)创新能源管理体制机制在体制机制层面，能源决策和监管体系的不完善也是导致以清洁煤为基础的国家能源安全战略难以实行的重要原因fL1J(P2-；3)。地方具有较多自主权的分散决策体系，使得地方政府可以通过对地方银行、电力公司和环境保护机构的控制，有权批准和为电力项目投资，优先考虑当地的自身利益和发展，漠视或抵制以国家为目标的中央政策。在行业内，煤炭工业的高度分散与电力生产的高度集中，也不利于国家政策的推行，长期以来悬而未决的“煤电之争”是对该问题的集中反映。这种复杂且高度分散的决策体系带来的进一步后果是区域能源安全战略斗争。东部沿海发达地区缺乏对煤炭丰富的西部地区提供的电力可靠性的信任，转而坚持利用西部的煤炭建立自己的发电厂，甚至宁愿从国外进口煤炭。为了克服地方和中央政府机构、煤炭和电力部门以及各地区间的利益和优先权冲突，中央政府必须采用更加协调、畅通的能源政策决策体系。最近，中央已经对国家能源决策机构进行了重组，赋予高层能源委员会制定战略和优先权的职责，同时由国家发改委的能源局负责监管能源行业。这些举措表明，政府在能源决策体制机制方面已经迈出了正确的一步，今后国家能源决策和监管体系的完善工作还需要继续下去。特别地，为了加快推进煤炭资源清洁化利用和保障国家能源安全，需要在国家能源委的体制框架内，从国家能源安全的战略高度建立有利于促进煤炭资源清洁化利用的体制和决策机制。煤炭资源清洁化利用对我国能源安全的影响是一个系统工程，包括开采、转化、发电与终端消费等过程，以及主要用煤的产业领域。利益相关者往往片面强调自身的利益诉求，不同程度上削弱了煤炭资源清洁化利用的效果，因而需要政府进行整体规划和利益协调。因此，除了科学运用各种政策工具外，还需要重视与煤炭资源开发者、生产者及主要用户之间的政策交流，建立基于市场规律和政策偏好差异性的长效机制。

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