行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织，依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。这项制度将多个行政机关或法律法规授权的法定职权在一定框架内由一个行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织集中行使职权。推行这项制度，旨在解决当前随着改革的不断深入，行政职能划分在市场规模的日益扩大、利益组合关系的日趋复杂、交织性社会事务不断涌现的前提下出现的执法扰民，事权交叉，管理缺位的现状。这项制度的推行，不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且可以据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上创新行政执法体制。工作实践中，笔者参与了几次安全生产综合（联合）执法工作，并对推行安全生产行政综合执法制度进行了认真分析和思考，提出自己初浅的认识，以期引起大家对推行此项制度的关注和讨论，并以此为解决安全生产执法部门的困惑有所裨益。

　　一、推行安全生产行政综合执法制度的依据

　　《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为推行第十六条的规定，国务院在其发布的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”这样，国务院文件将行政处罚法第十六条的规定概括为“相对集中行政处罚权”，（实践工作中有的称其为“综合执法”）。对于解决多头执法、职权分散和交叉、执法机构庞大等问题，无疑是一个突破方向。

　　在安全生产领域推行行政综合执法制度，2002年颁布实施的《安全生产法》为我们提供了明确的思路。安全生产事关人民群众的生命、财产安全和社会稳定的大局。同时，安全生产又涉及各行各业和社会的方方面面，从有利于加强安全生产监督管理的原则考虑，需要有一个综合部门对各个领域、行业安全生产工作的监督管理全面负责，并行使必要的协调、公共服务等职能。《安全生产法》第九条明确规定了安全生产工作管理体制。《安全生产法》规定，安全生产工作监督管理体制是综合管理与专门管理相结合，统一管理与分级管理相结合。统一管理与分级管理、综合管理与专门管理的关系是分工负责，各司其职，不能互相取代，但又互相配合、互相协作，不能各行其是。《安全生产法》是安全生产执法的基本法，从《安全生产法》的立法过程可以看出，《安全生产法》是一部综合性法律，内容涉及到安全领域的各个方面。而安全生产监督管理局就是安全生产综合监督管理的职能部门。为此，2008年实施的《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局15号令）第六条进一步明确规定县级以上安全监管监察部门应当在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。并明确规定安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。为推行安全生产综合执法提供了法律依据。

　　二、推行安全生产行政综合执法制度的必要性

　　企业安全生产监督管理涉及到的法律法规多，执法主体多，管理部门多的安全生产管理“三多”现状，需要有效推行安全生产行政综合执法制度。据统计，安全生产涉及到的法律、法规、标准达157部，其中：法律24部，行政法规30部，部门规章53部，国家标准20部，行业标准30部。我们知道，一切生产经营单位从事生产经营活动，首先必须确保安全，无法保证安全的，不得从事生产经营活动，绝不允许以生命为代价来换取经济的发展。安全生产是生产经营单位的基本义务。由于生产经营单位线长，面宽，领域广，为了使安全生产的要求落到实处，一系列涉及安全生产的法律、法规和规章，对各类生产经营单位的安全生产均提出了基本要求，达不到要求的，各行业主管部门均可依法行使行政执法权。如《劳动法》、《矿山安全法》、《煤炭法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《建筑法》、《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》、《民用爆炸物品管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，等等。均规定有企业各种生产经营活动所应具备的基本安全条件和要求，不具备安全生产条件或达不到安全生产要求的，不得从事生产经营活动。此外，一部《危险化学品安全管理条例》就明确了经贸、安监、公安、工商、质监、交通、环保、铁路、民用航空、邮政等10个管理部门和地方人民政府的管理职责。致使出现了一个企业有近30余个部门单位管理的不争事实。
在综合执法过程中，我们也发现，抽调参与综合执法的人员均是本部门的工作骨干，业务骨干，但却常常为一些安全隐患的责任谁负问题争论不休。因此，笔者认为，有必要在安全生产领域中推行行政综合执法制度，以一个相对一致的姿态调控当前具有交叉性的安全生产执法关系和呈现出的难以归类的社会事态。避免由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，造成各自为政、互相扯皮，形不成工作合力；避免出现一些违法违规行为有权的看不见，看得见的无权管的现象；避免在当前机构改革过程中的权能交叉，造成好管的事或者有利的事争着做，不好管或者无利的事互相推，出现管理调控缺位和互相推诿或越权等种种弊端。

　　三、推行安全生产行政综合执法制度的工作建议

　　笔者参与的行业综合执法，主要是对一个时段或重大个案突击性的整治活动，在执法过程中，由于缺乏统一的执法模式，使得联合执法行动的组织、指挥和协调相当困难；由于部门参与多，各部门均针对自已的职责和行业工作特点，各吹各的号，各唱各的调；由于总想解决很多问题，盲目求大、求全，领域铺的太宽，主旨不鲜明，重点不突出。综合执法的优势不仅没有表现出来，而且原有的稳定的管理力量也受到企业的质疑，违背了综合执法的初衷。所以，要推行安全生产行政综合执法，需要我们注意和规范好几个方面的工作并形成长效机制，将安全生产行政综合执法作为经常性的管理方法，确保执法效果。

　　（一）结合机构改革明确执法主体。《安全生产法》虽然明确安监部门是安全生产综合监管部门，但当前安监部门往往成为安全的牵头部门，在一些地方看来，安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装，繁杂的工作事务使得一些安监部门着力点多，精力分散，甚至有时是“种了别家的责任田，而荒了自家的自留地”，发挥不了综合执法的作用。因此，推行安全生产行政综合执法，需要进一步明确执法主体。此外，要结合机构改革，认真清理和明确涉及安全生产行政综合执法机关的性质、职能、权限和责任，克服安全生产行政综合执法角色混乱、权责不清的现象。应明确规定安全生产行政综合执法的部门，需要大量承担专门的安全生产行政执法职能，应当定性为行政机关，不允许行政执法者利用职权搞营利性、强制性的有偿“服务”来“挣饭钱、挣菜金”。