2.2责任的追究
为了切实履行政府的安全管理职能，承担起保障人民群众生命财产安全的责任，消除或尽最大可能减少事故的发生，多年来党和政府采取了一系列重大措施加强安全生产工作：加强了安全生产法制建设，颁布实施了《劳动法》、《安全生产法》等一系列法律法规，安全生产工作逐步进入法制轨道；初步建立了安全生产监管体系，安全生产监督管理得到加强；将安全生产纳入整顿和规范社会主义市场经济秩序的重要内容，对事故多发、人民群众普遍关注的重点领域集中开展了安全生产专项整治；加大了安全生产监督检查和行政执法力度，严肃追究事故责任。经过各方面的共同努力，生产经营秩序和安全生产条件有所改善，安全生产状况总体上趋于稳定好转。
但是安全生产形势依然严峻，各类事故死亡人数居高不下，一些地方和领域重、特大事故时有发生，给人民群众生命和国家财产造成了严重的损失。为有效遏制事故高发的势头，在采取其他重大措施的同时，国务院颁布了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，初步建立了安全事故行政责任追究制度，并在随后全国人民代表大会通过的《安全生产法》中得到了进一步强化。谁经营谁负责，谁主管谁负责，谁审批谁负责，不仅成为社会共识，而且演变成问责制度。发生重特大安全事故既要追究企事业单位相关责任人的责任，也要追究政府主要领导人的责任和政府有关部门正职负责人的行政责任。2004年4月14日国务院作出对中石油川东公司“12.23”井喷事故、北京市密云县“2.5”特大伤亡事故、吉林省吉林市中百商厦“2.15”特大火灾事故的68名责任人分别提出处理建议，特别对这三起事故负有重要领导责任的第一责任者（中国石油天然气集团公司总经理马富才、吉林省吉林市市长刚占标、北京市密云县县长张文）分别采取了引咎辞职的组织处理意见，将领导干部引咎辞职的问责机制引入安全生产事故的调查处理当中，从而掀起了官员“问责风暴”。2005年安全事故行政责任追究的力度继续加大。2005年5月11日国务院召开常务会议，严肃处理了造成214人死亡的辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿“2·14”特大瓦斯爆炸事故相关责任人。决定对负有领导责任的辽宁省人民政府副省长给予行政记大过处分；并责成辽宁省人民政府向国务院作出书面检查；对孙家湾矿矿长等4人移交司法机关处理；其余28人分别给予党纪政纪处分(其中厅级干部5人)。对2005年8月7日广东梅州兴宁市大兴煤矿“8·7”特别重大透水事故 也进行了严肃查处，22名政府和管理部门公职人员受到党纪政纪处分（其中厅级干部4人），23名政府和管理部门公职人员被移送检察机关立案侦查，18名大径里煤矿有限公司有关人员被依法逮捕。据《新京报》2006年2月16日的报道，2005年仅监察部就直接参加了29起特大事故的调查处理工作，对240名负有领导责任的县（处）级以上干部追究了行政责任。从而引起了中国社会的强烈震动，对各级干部的施政理念带来了巨大“冲击波”。“ 有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的责任意识空前加强，各级人民政府和政府主要负责人在安全生产工作中的工作职责与责任逐渐得到落实，职能部门的安全监管的主体法律地位也逐步得到了明确，对形成当前总体上较为平稳的安全生产态势起到了有力的促进和保障作用。
2.3责任与管制
在“问责风暴”所形成的高压力、重责任、严处理之下，大多数官员从自身职责出发，本着对人民、对社会、对事业负责任的精神，勤勉地开展工作。虽然仍然存在玩忽职守、甚至贪赃枉法的人，其行为极其恶劣，但毕竟是极少数，其数量越来越少。然而在现实生活当中却存在着这样一批有相当数量的人，在日常工作中也能规规矩矩地展开，违法乱纪的事不干，也不会为了工作和经济发展主动承担风险。他们从保护自身利益的角度出发，处处小心谨慎,凡是有关安全管理方面的事项，一律从严从紧掌握和实施。在拟定法律法规时，不考虑实际经济条件、具体工作环境和生产力水平，这个禁止、那个不准；颁布技术规范时，人为放大技术标准的富裕度；在执法过程中，对自由裁量部分从紧掌握、从严执行或层层加码，都怕由此承担安全责任。他们认为安全管理如同冬季穿棉衣，加一件外罩没有坏处。广东省在兴宁市大兴煤矿发生死亡123人特别重大透水事故后，为了避免矿难，立即下令煤矿停产整顿，并在其后逐层逐级采取了更加严厉的措施，正如煤矿老板所说的那样，“上面的通知一个比一个严厉,先是说要停产整顿，但到了下午说要关闭矿井，用水泥和砖头把矿堵住，正当我们开始着手做这个工作时,上面又通知说要炸矿，不用堵了。” [3]政府为了确保安全、官员为了规避风险责任，广东省用停产炸矿的铁手腕整顿煤矿，以消除官员仕途上的“定时炸弹”，在全省范围内把煤炭这个行业淘汰掉。以至于给煤矿投资者、矿工及其与煤矿相关的行业造成了巨大的经济损失，使地方政府与投资人的关系趋于紧张，也使当地以煤炭为能源的整条经济链都受到一定影响。
事实上政府的任何一项管制政策，都是通过具体的政府官员来实施的。任何一个官员他和普通人没什么两样，不比普通人更坏，也不比普通人更好，都有自己的效用。安全管理的问责风暴在使官员的责任大幅增加的同时，形成了与市场上企业家责任的增加不一样的情况（市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个平衡点，使企业或个人的经济效益达到最佳）。官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应增加收益，形成了成本——收益的严重不对称。这种情况下，如果没有一个有效的激励机制，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。2005年12月4日北京八达岭高速公路发生了一起特大交通事故，内蒙古自治区一辆装载电石的大货车因制动失灵，追撞上同方向行驶的北京长途大客车，造成24人死亡、1人重伤，为北京市建国以来最严重的一起交通事故。车祸发生后，为了保障安全、减轻管理部门的安全责任，北京警方开展了严厉的整治行动。首先在京张高速康庄治超站对过往车辆实行严查，造成京张高速每天堵车平均10余公里[4]。2005年12月12日北京市交管局则进一步规定八达岭高速公路进京方向禁止核载质量2吨（不含）以上货车通行，造成110国道长时间持续性的大雍堵，高峰堵车万辆，车龙绵延60公里[5]，使进京驾乘人员在严寒中长时间苦苦等待，忍饥挨冻饱受严寒，给他们造成了极大的不便和巨大的损失。这种事前无所作为，事后雷厉风行、运动式的安全整治模式在其他地区、其他行业也累见不鲜。
由于我国的历史是从计划经济走过来的，在职能和体制上来讲，政府习惯的是无所不包，官员们普遍存在着行政权力万能的思维定式。因此，在对安全事故的治理过程中，他们习惯于按照政府中心主义的原则处理问题。一旦发生事故就立即下达禁令，甚至是预期的安全隐患，也要采取断然措施。用“代理问题解决法”，按照自己认为正确的方式来解决问题，减轻自己的责任，而忽略了政府管制同样也可能出现问题。2005年7月11日新疆阜康神龙煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成83人遇难。矿难发生后，新疆自治区为防止煤矿事故再次发生，关闭了乌昌地区众多小煤矿，造成许多供暖企业在夏天没有储煤。自入冬以来，乌鲁木齐市仅有一家煤炭生产企业向乌鲁木齐市供煤，造成乌鲁木齐市多家供热企业燃煤供应紧张，燃煤储备严重不足。为解首府集中供暖企业燃煤之急，不让老百姓挨冻，乌鲁木齐市政府在与自治区政府协调之后，作出了“让乌昌周边120个矿井延期生产40天”的决定，允许小煤矿重新开采，以缓解供暖燃煤不足的困境。[6]用关闭停产的手段进行管理虽然保证了安全，减轻了政府和官员的安全责任，但安全管理的目的却丢在了一边。以至于到了冰天雪地、最低气温不断刷新后才发现，关闭煤矿工作做得过头了。这种“代理问题解决法”只从自身的理解和意志出发，而不管社会经济生活实际是如何运行的，虽然抑制了表面现象，减轻了管理者的安全责任，但安全管理过程中许多深层次的问题始终得不到解决，并时常会对社会经济生活造成伤害。而当整治工作一阵风似的过去后，又会死灰复燃，一切依然如故。
上述事例说明，自由放任的市场经济存在“市场失灵”问题，安全事故的高发、频发难以避免，必然要引入政府干预，通过政府的管制来加强安全管理工作。然而政府是由个人组成的，个人有个人的利益，在责任追究的重压下，官员会采取自我保护式的严管，而影响经济的运行效率、造成经济损失、产生新的矛盾，出现通常所说的“政府失灵”问题。也就是说，在安全生产管理过程中，既存在“市场失灵”问题，也存在“政府失灵”问题。如何解决这两难问题，本文将在下述章节中运用经济学的方法对安全管理进行分析，希望能找到一个有效运行的安全管理机制。

[1] [英] 亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].北京：商务印书馆,1974：27.

[2] [美] 约瑟夫·斯蒂格利茨.政府经济学[M].北京：春秋出版社,1988：88.
[3] 朱国栋.广东：煤矿终结者[J].瞭望东方周刊,2005年第45期.

[4] 刘雅静.八达岭车祸后交警严查 京张高速连续4天堵车[N].燕赵都市报,2005-12-10.

[5] 110国道拥堵车流蔓延60公里 万辆大货受阻难行[N].车友报,2005-12-23.

[6] 祝慧容.乌昌120个矿井延产40天解煤荒[N].新疆都市报,2006-1-6及姬兆霞.乌市煤炭缺口有望缓解[N].乌鲁木齐晚报,2006-1-9.