二、 新食品安全监管体制的缺陷
所谓食品安全监管,按照世界卫生组织和联合国粮农组织的定义,是指由国家或地方政府实施的强制性管理活动,旨在为消费者提供保护,确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中的食品安全、完整并适于人类食用。4已有的研究主要是探讨我国食品安全监管在现实中的困境,或者从食品安全监管体制本身来探寻原因,或者从食品安全监管部门自身的特点和合作机制进行研究,但尚没有人从食品安全监管体制转变背后的本质性问题,及运用整体性治理视角进行分析。因此,本文拟从整体性治理视角对该法规出台后新的食品安全监管体制仍然存在的无法解决的问题和缺陷进行逻辑分析。
4 张晓涛:《监管主体视角下我国食品安全监管体制研究》,《今日中国论坛》,2008(5)。
(一)食品安全监管体制转变的本质
转变监管方式是食品安全法的立法重点,食品安全监管的一大争议在于监管部门本身该以什么方式管理。垂直管理与属地化管理的孰是孰非,10年间不绝于耳,这是食品监管体制转变背后的本质问题所在。
作为食品药品监督管理的专门机构,从1998年4月挂牌至2000年6月,地方(省级以下)药监系统实行的是属地化管理。2000年6月,在社会各界的强烈呼吁下,药监系统做出重大调整,开始实行垂直管理。然而,仅8年半之后,2008年12月,国务院又做出了截然不同的重大改变--取消省以下食品药品系统的垂直管理,食品药品监管今后重新由“地方政府负总责,监管部门各负其责”。
我国大多数地方政府部门,实行接受本级人民政府统一领导、上级主管部门业务指导的管理体制;有些政府部门实行主管部门负责业务方面的“事权”,而地方政府管理“人、财、物”,即地方政府和上级主管部门“双重领导”的体制。
中央政府部门乃至省级地方政府部门在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域实行垂直管理,有利于增强中央或上级政府的宏观调控能力,消除地方保护主义,也有利于资源的统一配置、人员调动和资金配备,整合行政执法资源;对省以下保持垂直管理机构在人事与财务上的独立,使省级以下的机构摆脱下级地方政府的各种干预,也加强了部门执法监管的权威性、统一性。
但随着垂直管理机构的增多,也带来了一定的负面效应:一是在垂直管理体制下,地方政府对垂直管理机构的监督弱化;二是垂直管理机构增多、权限扩大,造成架空地方政府管理、地方政府组织功能残缺;三是垂直管理机构的人、财、物虽然不受制于地方,但有些工作的协调落实还需要地方政府去牵头,垂直管理机构本身仍难以完全摆脱地方干扰。另外,垂直管理机构增多也可能忽视当地发展实际,加剧“政出多门、部门打架”等现象。个别本属于地方政府的事务不适当地垂直管理,也使地方政府的权责脱节、地方事务的内在联系被人为分割。
因此,垂直管理机构与地方政府的关系,亟待理顺。
(二)整体性治理视角下的新的食品安全监管体制的缺陷
1、整体性治理理论
无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都带来社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一系列问题,面对许多社会问题,如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资源管理和健康保障、贫困学生教育等,它们无法提供最佳方案。比如帕特里克·邓利维就对新公共管理进行了猛烈批判,甚至认为“过去占主导的治理理念──新公共管理已经寿终正寝。因为它使政府机构破碎化,其关键部分中相当大一部分已经停止进行,比如:政府间合同、产品市场自由化、放松管制、资产所有的私人化、公私合伙等。”5加上最近西方国家尤其英美两国更多受整体观影响和社会现实需要,要求“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。”6这样,作为要取代新公共管理的整体性治理就应运而生。英国的佩里·希克斯于1997年率先提出了整体性治理理论,至2002年的《迈向整体性治理》标志着形成了完整的理论体系,他指出,新公共管理“从功能上碎片化的治理带来很多问题:转嫁问题,互相冲突的项目,重复,互相冲突的目标,缺乏沟通,在对需要作出反应时的地盘战,无法得到服务,服务提供或干预中的遗漏或差距等,所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。”7此理论的提出主要是针对新公共管理带来的碎片化、空心化政府等一系列问题而言的,主要强调整合与协调。整体性治理的主要代表人物希克斯认为,“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题,整体主义的对立面是碎片化,而不是专业化。”8
2、我国新的食品安全监管体制存在的缺陷
我国食品安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下,从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。食品安全法在分阶段管理、无缝隙衔接、各部门各司其职、依法承担责任方面,都作了非常重要的规定。确立分段监管和全程监管的食品安全监管体制,明确各监管部门的职责。国务院设立食品安全委员会作为高层次的议事协调机构,各级卫生行政部门承担综合协调职责,质监部门负责生产环节的监管,工商部门负责流通环节的监管,食品药品部门负责餐饮服务环节的监管,农业部门对食用农产品种植养殖活动实施监督管理。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全全程监督管理工作,统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。
通过从整体性治理视角分析,我们可以看出,它仍然存在许多的缺陷:
(1)缺乏有效的决策核心。整体性治理理论着力于政府组织内各部门之间的功能整合问题,力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来,同时强调公私协调合作共同解决“结构不良的问题”。而在这种包含多元的治理主体中,有一个总的决策核心起主导作用,这也适合中国的政府主导传统。世界各国食品安全监管体制中基本上都有权威的决
策核心。比如美国有总统食品安全委员会、澳大利亚有食品管理部长理事会、日本有食品安全委员会等。依法建立的食品安全监管协调机构是全球的通行做法。9但我国设立的食品安全委员会只是作为食品安全监管的最高议事协调机构,层级上与省级政府无直接关联,可能难以让负总责的省级政府去服从其决策。
1 食品安全法出台,监管从“干净”向“健康”提升,中国新闻网,
2 中国食品安全监管体制,中国网,
3 中华人民共和国食品安全法,国家食品安全网,
6 竺乾威:《从新公共管理到整体性治理》,《中国行政管理》,2008(10),p57.
7 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, p37-38.
8 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, p2. p37.
9 宋大维:中外食品安全监管的比较研究》,中国人民大学硕士论文,2008。
10 颜海娜、聂勇浩《食品安全监管合作困境的机理探究:关系合约的视角》,《中国行政管理》,2009(10)。
11 李静《我国食品安全监管的制度困境――以三鹿奶粉事件为例》,《中国行政管理》,2009(10)。
12 Perri 6. Holistic Government. Demos:9 Bridewell Place ,1997.
13 Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, Introduction, p1.
14 Peter J. Laugharne. Towards Holistic Governance(Book Review): Democratization, 2004, p165.