健全食品监管机构问责制。除了从根源上解决食品监管地方保护主义的诱因，还需要配合问责制来强化。问责制作为提高政府公信力和执行力的重要制度工具，形成了党政一把手为第一责任人，分管领导为第二责任人，主管部门领导为直接责任人的责任制度。严厉惩处失职、渎职的工作人员，使其因失职、渎职行为付出沉重代价。如此，才能促使各职能部门及其工作人员不断提高职责意识，强化监管工作力度，在更大程度上保障食品药品质量安全，切实维护广大消费者的合法利益。
　　近几年来，每一次重大食品安全事故都伴随着大规模的问责“风暴”，但是食品监管失职、渎职现象仍旧屡见不鲜，可见问责制并没发挥应有效力。同体问责是当前我国问责制的制度设计模式，这种问责模式导致以下问题：
　　一是同体问责主体设置单一，缺乏制衡。当前问责制主要是行政系统内的自上而下的问责，对体系中高层领导往往缺乏有效问责。领导是勇于承担责任，还是有意规避责任，完全取决于领导的个人觉悟和修养。往往是权力越大，责任越小，而权力越小，责任越大，出现“替罪羊”，甚至受到同情。
　　二是问责范围较窄，启动随意。同体问责易形成问责的内容狭窄，问责的范围仅仅锁定在重大事故、媒体曝光、上级指示等有重大社会影响的。如2004年“大头娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒体的广泛报道，引起领导重视，安徽阜阳市市长、两位副市长、四位副局长被问责，相关责任人有47人被刑拘。事件虽然集中爆发在安徽阜阳，但在内蒙古、海南、陕西、甘肃、四川、山西、广东、重庆、黑龙江等省都有类似的事件发生，因媒体曝光不足，影响不大，问责也不到位。由于问责消极被动，没有常态化，大量碌碌无为的“庸官”的“懒政”（不履行职责、行政不作为）没能受到问责。在我国已有相应食品添加剂使用标准的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韩国、香港特区纷纷在中国水产品中检测出孔雀绿超标，对于这样的监管检测失职，问责没能到位。
　　三是问责力度较弱、流于形式化。同体问责中，同一行政系统内部的上下级之间关系复杂、利益紧密相关，受到利害关系、个人感情等因素影响，在一定程度上存在着避重就轻、有意袒护和息事宁人的现象，以引咎辞职、组织处理、行政处分的方式来规避法律责任，使问责力度被削弱，待风头一过，又可以东山再起。
　　四是问责官员复出失范。官员复出迅速快捷，复出程序暗箱操作，不征求民众意见，不考虑民众感受，少不到一年，多则四到五年。譬如，因“三鹿事件”问责的官员中，质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯早在2008年就已调任安徽省任出入境检验检疫局局长。河北省农业厅原厅长刘大群在2008年11月复出后任邢台市市委副书记，并在2009 年1月当选邢台市市长。这两位官员因问责而“下台”的时间都没有超过一年。2008年9月22日，质检总局原局长李长江引咎辞职。2009年12 月24 日，李长江以“全国扫黄打非办公室专职副组长”的身份赴江苏视察指导工作。2010年初，李长江增补为全国政协委员。2010年3月2日全国政协十一届三次会议新闻发布大会发言人赵启正针对记者的质疑时是这样回复的：“李长江在政协当中可以应用他在工作中的经验和建议，在我们政治协商，民主监督、参政议政中能够做相应的贡献，所以第八次常委会任命他为十一届政协港澳台侨委员会副主任，这个经过大家讨论，大家都是同意的。”因为“大家”同意了，就没问题了，至于老百姓同不同意，则无关紧要。同体问责模式中，同一个体系内的上下级之间、平级之间很容易“互相体谅、达成一致”。复出暗箱操作，不公开不透明，公众是最后一个知道。那么这些例子给予其他官员这样的导向，工作做不好不要紧，如李长江这般恶劣的食品安全事故第一负责人，隔个一年半载，照旧可以高管厚禄，功成身退。这种同体问责模式下的问题官员复出高比例化、神秘化、迅速化、高位化，使得问责制形同虚设。这是问责制没能起到威慑作用的关键原因。   　　著名学者亨廷顿指出，责任原则是民主政治的核心，责任原则要求说明真相并坚持“人民不必为更大的善做出牺牲； 他们的苦难都应昭诸天下，而且国家及其官员造成这些苦难的责任必须得到澄清，权力的授予必然伴随着责任的规定。”③但是，“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”④问题是政府单纯依靠自己的力量能管理好自身吗？仅从同体问责模式来看，答案是否定的。完善食品监管问责制，打破同体问责模式的局限，最佳的选择路径是构建我国公众参与的行政问责制。这里的公众包括社会团体、新闻媒体和人民群众。公众在食品安全这个和每个人息息相关的问题上具备强烈的问责意愿，大量食品安全事件都是由媒体揭露和群众举报的，又由于他们是食品安全法律制度、政策的受众，他们也最有发言权。将公众纳入到问责模式来，参与问责过程的全部程序，既可以将民意带入社会治理中，增强民众对行政问责制的信赖，也可以构成有效制衡，克制同体模式中的问责腐败。
　　公众参与行政问责法律化、制度化是实施的前提和保障。虽然我国宪法为公众参与行政问责提供了根本的制度保障，但是具体法律制度并不健全，必须用法律、法规对公众参与问责制加以明确规定。用法律规范的形式对公民参与的内容和形式予以确定，公众有权参与问责过程每一个环节，包括问责启动、调查、处理、被问责官员申辩、被问责官员复出等程序，并明确公民在每个环节中的各项权利，比如知情权、表达权、决议权、监督权、听证权、救济权等权利，切实保障公众参与的法律效力。例如在启动程序中，符合启动标准，公众即可以提起启动，而不必依赖于领导批示和社会影响，如在“镉大米”事件中，至今不见追究有关官员的监管责任，此时，公众可以依据一定的程序，启动问责制；在调查、处理和复出程序，公众的参与可以减少行政系统内部的“官官相护”，在复出程序中，公众享有被问责官员处分期内表现的评价权和被问责官员复出和晋升的决定权。
　　建立健全食品监管公众参与制。打破食品监管的地方保护主义，除了从根源上转变盲目以经济建设为中心，健全食品监管问责制以惩前毖后，还需要加强事先的防范，健全食品监管公众参与制则是最佳路径。食品监管的地方保护主义由来已久，官商经济共同体的瓦解非一朝一夕之功，必须在食品监管的过程中纳入公众的监督制衡力量。
　　第一，匡正公众参与食品监管的主体地位。公众参与社会管理不应停留在形式上、口号上，也不应停留在举报、被征求意见等辅助性工作上，而是要确立公众参与食品监管的主人翁地位，在理念和制度安排上彰显公众的主人翁地位，还原人民主权的本来面目。“按照纯粹的本质意义上的权力观点，权力应该是全体成员共同拥有共同行使，并能真正体现社会成员的共同意志和共同利益的政治力量”⑤，“只有真正自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力，只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力”⑥。在民主政治下，国家的一切权力来自于人民，政府通过授权获得管理国家和社会公共事务的权力。然而，就具体的实现机制而言，政府与公众的关系往往体现为政府对公民的管理和控制，人民当家作主更多的是一种抽象意义或根本制度上的体现。要想扭转这种局面，必须从讲政治的高度认识到公众参与社会管理的合法性、必要性，破除“官本位”，树立“民本位”的思想。除了恪守“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，还应深刻认识到“权为民所授”、“权由民所用”。
　　而另一方面，随着教育水准的提高和社会的进步，单纯的物质增长现在已经无法满足公民的需求了，中国式的公民社会开始催生，民众主体意识逐渐觉醒，权利意识不断高涨。他们不再盲目迷信公权力，而是越来越用批判的眼光看待社会管理的现状，并懂得了依法“治官”、“治国”，从网络评论上铺天盖地质疑、批评政府的声音就可以看出，曾经一度流行的网络语-“被代表”也凸显了公众对自我话语权的渴求。既然民众表达了参与监督社会管理的强烈意愿，政府就应该顺从民意，顺势而为，广泛吸纳公众参与。公众参与包括食品监管在内的社会管理的合法性、必要性由此可见一斑。
　　第二，公众参与食品监管法律化、制度化。公民有权参与食品监管的每一个环节，如立法环节，每一项有关于食品安全的立法，都应广泛吸纳公众参与，通过定期向社会公布立法规划，就立法事项征询社会公众意见。要建立健全立法论证、听证、评估机制，充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会公众尤其是基层群众的意见和建议，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效。在执法环节，公众可以根据民众意愿启动执法程序，如2013年5月广州食药局抽检查处“镉大米”，湖北紧邻湖南，市场上也有诸多湖南大米，但监管机关由于种种原因不作为，此时公众可以启动抽检执法程序；在执法现场，吸纳公众代表参加，深入执法现场，和执法官员一起行使执法权，践行公众对社会的管理权和对公权力机关的监督权。此外，健全公众举报制度、批评建议制度、反馈制度、奖励制度、保密制度、救济制度等。
　　食品监管地方保护主义导致食品监管无效率、低效率甚至负效率。这个问题不加以解决，我国食品安全问题频发现状将不会改变，由此引发的深刻社会问题将加剧目前已有的社会矛盾，一旦政府公信力跌破底线，势必会遭遇更为棘手的危机，和谐社会将成为空谈。单从法制健全方面解决这个问题是不够的，必须上升到政治的高度加以重视才能最终解决。
　　（作者单位：武汉理工大学文法学院；本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“食品安全法律问题研究”的研究成果，项目编号：121413012）
　　【注释】
　　①王静：“从三鹿奶粉事件看社会成本问题”，《改革与开放》，2010年第18期。
　　②[美]迈克尔·p·托达罗：《经济发展与第三世界》， 北京：中国经济出版社，1994年，第179页。
　　③[美]亨廷顿：《第三波-20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店，1998年，第267页。
　　④[美]汉密尔顿等著：《 联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年，第2页。
　　⑤[美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，北京：中国社会科学出版社，2001年，第123页。
　　⑥[美]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社，2009年，第46页。