【摘要】近年来，我国食品安全问题层出不穷、屡禁不止，成为影响极其恶劣的社会问题，而引发食品安全问题的一大原因就是食品监管的地方保护主义。破除地方食品安全监管的地方保护主义，必须坚持以人为本的经济发展观来考评地方政绩，健全食品监管机构问责制，建立健全食品监管公众参与制。
 
　　【关键词】食品监管 地方保护主义 机构问责制 公众参与制
　　伴随着中国经济的飞速发展，食品安全问题也以爆炸式方式凸显出来，严重损害了人民群众的生命健康，扰乱了社会经济秩序，危害了社会的和谐和稳定。诸多事实表明，每一起重大食品安全违法犯罪的背后，都或多或少存在着监管部门的监管失职、渎职因素，而地方保护主义正是引发监管失职、渎职的重要原因之一。探究食品监管地方保护主义的原因及解决路径，是防范食品安全问题频繁发生的重要突破口。
　　食品安全监管地方保护主义概念
　　市场经济是以价值规律为主导，但也离不开政府的干预。因为市场调节不是万能的，存在诸多问题。但是政府干预同样也有缺陷。食品监管中的地方保护主义就是监管失灵的表现之一。食品监管地方保护主义就是指食品安全监管部门为了保护地方局部经济利益及政绩，履行监管职能时失职、渎职，导致监管行为低效率、无效率甚至负效率，无法弥补市场缺陷和实现监管目的行为和现象的总称。地方保护主义使被保护的违法企业有恃无恐、恣意妄为，令守法企业感到吃亏，导致对违法行为的效仿，同时损害了消费者利益和经济的长远发展，破坏了政府公信力和国家形象。
　　食品安全监管地方保护主义原因分析及评判
　　食品安全监管地方保护主义原因分析。由于财政收入、政绩、人情、贪腐、官员升迁等多种因素的影响，导致食品安全监管部门监管的内在动力不足，地方保护主义盛行。政府担任着保障社会公共健康的重任，同时也要发展经济，因此，政府责任常常在食品安全问题领域中发生冲突，常常会面对是坚持保障民众健康还是坚持gdp至上的选择。从长远和根本上来看，这二者并不矛盾，经济的快速发展就是为了实现民众的安居乐业，保障民众生命健康也是安居乐业的应有之义。但是从局部和阶段性来看，二者不仅存在冲突，而且冲突还是激烈的。譬如，三鹿奶粉事件中，石家庄市政府在得知实情后，居然拖延了一个月之久才上报上级国家机关，并且应三鹿集团申请加强对媒体的“管控和协调”，给调查工作进展制造了许多的阻力。作为政府责任部门，出了人命关天的大问题，不仅不迅速采取措施防止危害的进一步扩大，反而为虎作伥，纵容掩盖。原因也很明显，三鹿是石家庄市的龙头企业、利税大户，三鹿垮了，石家庄市的经济发展将会遭受重创，随之而来的是“多米诺骨牌效应”，地方政府的面子蒙羞、官员的升迁受阻。至于受害婴幼儿的生命安全，则不在考虑之列。企业与地方政府在一定程度上形成了事实上的利益共同体，既为地方政府提供了滚滚的财政收入和庞大的就业岗位，又提供了官员升迁的资本，前者发财，后者升官，二者一荣俱荣，一损俱损。试问政府对这些企业如何形成有效监管？只要没有受到外界的追责，一些地方政府部门对企业的违法行为就难免会听之任之。
　　食品安全监管地方保护主义评判。为了经济的发展就要牺牲掉民众的生命健康，这已经不是个别监管部门的逻辑思维，而是不少监管部门的一贯性做法。那么在当前阶段，地方经济发展和民众健康谁更重要呢？我们认为，保障民众的知情权、安全权更为重要，理由如下：
　　第一，我国目前处于社会主义初级阶段，人民日益增加的物质需求同落后的生产力之间的矛盾依然是我国的主要矛盾，但是随着我国生产力的提高和经济的高速发展，人民的基本物质需求已能得到保障。随之而来的却是越来越多的社会矛盾。民众普遍感受到，经济越来越好了，可是牢骚越来越多了。经济的发展和幸福指数并不完全成正比。人民是国家的根本，也是我国社会主义事业兴旺发达的基础和保障。社会经济发展的最终落脚点在于社会中的每一个个体，个体的安全、健康和幸福是衡量一个政府和社会发展的终极指标。而在目前阶段，温饱问题已经基本解决，经济发展的要求不再像以前那么紧迫。人民群众关注的焦点已在发生转移，政府就应顺势而动，而不应固守习惯定势。
　　第二，在当前社会的转型时期，阶层不断分化，社会结构解体与重组频繁，各种社会矛盾突出，民众对政府的信任度遭遇严重危机。不容否认的是，改革开放三十年来，在党和政府带领下，中国取得了举世瞩目的辉煌成绩，这是有目共睹的，这是取信于民的关键因素。但是，在当前利益结构失衡、社会矛盾纷杂的情况下，一味强调发展经济而置民众其他需求于不顾，改革开放三十年积累的信任红利会逐步销蚀。这甚至可能陷入“塔西佗陷阱”，当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。经济不增长，政治信任流失；经济增长了，政治信任同样流失。现实生活中常见的“端起碗吃肉、放下碗骂娘”，以及网络虚拟空间中动不动就骂贪官、骂体制、骂政府的现象能够说明这一点。监管部门为了经济利益官商勾结时，不仅牺牲了民众知情权和安全权，也牺牲了民众对政府信任。一个国家、一个政府，失去了人民大众的信任，不仅会带来执政困难的危机，更深层的危害也是不言而喻的。
　　第三，单从经济发展来看，为了保全暂时的阶段性经济利益，往往会失去更多的全局性的长远利益。就三鹿奶粉事件而言，不仅毁掉了一个曾经品牌价值高达149.07亿元、位居国际知名杂志《福布斯》评选的“中国顶尖企业百强”乳品行业第一位的“三鹿”，政府也被迫承担起了补偿责任，拨付了约9.2亿元经费用于解决三鹿奶粉事件。①不仅如此，单就“三鹿”和奶粉业的集体沦陷所带来的国际负面影响而言，其给中国经济和整个国家形象带来的“品牌损益”至少是以万亿计的，要想重新修复，所要付出的艰辛卓绝以及时间，难以估量。
　　中国制造曾经是物美价廉的代名词，如今却换来了“毒奶粉”的恶名。五年过去了，三鹿之痛是否消逝了，答案是否定的。香港特区2013年3月1日起实施《2013年进出口（一般）（修订）规例》，根据该法例，离开香港的16岁以上人士每人每天不得携带总净重超过1.8公斤的婴儿配方奶粉，这相当于普通的两罐900克奶粉，违例者一经定罪，最高可被罚款50万港元及监禁两年。奶粉限购令的根源之一，是内地居民对优质婴儿奶粉的渴求，而内地市面供应的奶粉难以让消费者信赖和放心。尽管中乳协表示国产奶粉抽检合格率99%，但家长们纷纷表示奶粉必须万无一失，以国内的需求量来说即便是1%的不合格奶粉都会对下一代造成巨大影响，况且中乳协的抽检结果是否经得起检验还有待商榷。从调查来看，国内奶粉与国外进口奶粉之间难以弥补的质量鸿沟已经在公众心目中根深蒂固，日积月累的不信任，让国内消费者渐渐远离本土品牌。不仅是香港，国内消费者狂扫荷兰等国奶粉，当地的民众对于市场婴儿奶粉紧缺的情况表示担忧，并向政府抗议，迫各国出台限购令。英国、德国、新西兰、澳大利亚、美国的超市和零售商已经开始采取限量购买奶粉的措施。如果民众对政府的信任不能重铸，这种经济上的损失还会持续下去。不仅是经济上的损失，还有国家声誉的损失。一个已经成为世界第二大经济体的国家，却不能在并没有多少技术含量的奶粉上取信于民，这真是一个莫大的讽刺和笑话。试想，如果当初监管部门做好事前防范，再不济事情发生后积极主动处理，而不是藏着掖着，也不至于会落得如此一败涂地。同样，镉大米事件后，被曝镉超标的湖南大米、江西大米等几乎被消费者贴上了禁令，很多人转而吃起了进口大米，越南、柬埔寨、巴基斯坦大米的进口数量随之大增。这一笔经济账，正应证了一句俗话-捡了芝麻，丢了西瓜。   　　打破食品安全监管地方保护主义的路径
　　为了弥补市场的缺陷，实现社会公正，政府对市场的监管这只看得见的手必须充分发挥作用。不打破地方保护主义的桎梏，食品安全的监管失灵问题无法解决。我们认为，结合目前具体情形，需要从以下三个方面入手。
　　坚持以人为本的经济发展观来考评地方政绩。转变一切以经济建设为中心的指导思想，坚持以人为本。经济发展是国富民强的保障，但若偏离了以人为本的主线，将会得不偿失。美国著名的发展经济学家迈克尔·p·托达罗所说：“我们必须把发展看成是涉及到社会结构，人的态度和国家制度以及加速经济增长，减少不平等和根除绝对贫困等主要变化的多方面的过程。发展从实质上讲，必须代表全部范围的变化。”②民生问题是立国之本。当下，食品安全成为最大的民生问题。民以食为天，食品安全已经成为人们最关心、最直接、最现实的利益问题之一。顺民意而民心顺，社会就会和谐安定。没有食品安全，就没有公共健康，也就没有经济发展和社会和谐稳定。执政党和中央政府必须从政治的高度来重视这一问题。政府绩效管理的基本功能，就是以明晰的指标、准确的分值和可以判别的位次，对政府机关和层级政府之间进行有效评价，引导各级政府机关和部门树立正确的政绩观和发展观。当前政府考核干部的指标侧重于当地经济发展，这就引导政府官员为了获取最大政绩，牺牲其他利益，盲目发展经济。为了招商引资，部分官员放弃底线，一味搞好和商界的关系，形成利益共同体。这是地方保护主义的根源性问题。这个问题如果不能从政治的高度得到重视，食品监管的地方保护主义将无法从根源上得到解决。具体建议如下：第一，降低经济发展在考评指标中的权重，gdp不再是约束性指标，提升民生指标的权重，尤其是食品安全方面，鉴于目前食品安全呈严重态势，可以实施一票否决制。应建立一套食品安全政府绩效考核指标体系，用数据来考核。比如运用当地总人口数量以及食品安全事件发生的次数等，指标体系要有科学性针对性。第二，考评机制一定要做到面向公众，由公众为政府绩效做出科学、公正的评价。绩效评估由绩效管理机构组织有关机构，根据绩效评估内容，设计服务对象测评表和社会公众问卷调查表。考评标准、考评内容、考评结果一律在政府网站公开，并在主要媒体上广为宣传。考评期间，任何公民（除本人外）均可上网打分，每一位参与的公民都会得到消息反馈和有关说明。消费者组织、高等院校、科研机构、市民组织等也可以在接受委托或未受政府委托的情况下，独立开展对政府及其部门的绩效评估。