我国食品安全问题之所以屡禁不止，一个重要的原因是对违法者的处罚力度较轻，无法起到有效的威慑作用。我国《食品卫生法》关于法律责任的诸项条款中，对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，规定“没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得，处以1000元以上5万元以下的罚款。”对“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，只是笼统地规定“依法追究刑事责任”。《食品安全法》加重了对生产者的惩罚，但也只是规定“处货值金额10倍以上20倍以下的罚款”。食品属于批次生产、批次销售、批次消费的商品，执法部门不可能在生产流通环节全程监督控制，能发现并查处的违法行为只是其中的一部分，这部分违法所得只是其全部违法所得的极少数，处罚上很难准确计算出其全部违法所得。以三鹿事件为例，专家指出三鹿集团将最高罚款两亿，而2007年三鹿集团的销售收入就已达100亿。⑥惩罚力度不足的另一个体现是企业对消费者的赔偿金额过低。我国《食品安全法》(草案)规定，“食品生产经营者违反本法规定，给消费者造成人身、财产损害的，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。”这样，企业赔付消费者的金额除必须支付的医疗费用等外，最多只需赔偿消费者所购买产品金额的10倍即可。假设某患儿家庭当次购买三鹿奶粉5袋，按每袋价格100元计算，三鹿集团对该消费者的额外赔偿也仅为5000元。即使部分企业给消费者双倍补偿，赔偿额只有10000元，而这难以弥补婴儿健康所受到的损害。
        5、没有建立食品安全风险管理的机制
        　　我国传统的食品管理更多地倾向于事后管理。利用事故调查、产品抽查等手段来实现对食品安全的管理。这种简单管理方式已不能满足现代食品安全管理的需要，弊端逐渐出现。
        　　除上述外，我国食品安全监管还存在着缺乏完善的诚信体系和行业协会参与不足等问题。
        二、发达国家食品安全监管模式及其启示
        （一）部分发达国家食品安全监管模式
        以美国、欧盟、日本为代表，探析各大洲发达国家的食品安全监管模式。
        1、美国食品安全监管模式
        1.1法律法规体系健全。美国的食品质量安全法律法规体系包括《联邦食品、药品和化妆品法令》(FDF-CA)、《联邦肉类检验法令》(FMAI)、《禽类产品检验法令》(PPIA)、《蛋产品检验法令》(EPIA)、《食品质量保障法令》(FQ)和《公共健康事务法令》等。以上这些法令几乎覆盖了所有的食品，为食品质量安全制定了非常具体的标准和监管程序。
        1.2决策以风险分析为基础。美国的食品质量安全决策一直以风险分析为基础，同时拥有各种切实可行的预防措施，保证公众健康远离不安全食品的威胁。风险分析有助于评估面临问题的严重程度，帮助食品质量安全监管部门制定恰当的危害管理措施。
        1.3食品质量安全监管模式运行有效。美国建有联邦政府、州政府和地方政府三级既相互独立又相互协作的食品质量安全监督管理网络。在食品质量安全监管工作上，联邦政府不依赖各州政府。它们在全国设立了多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻了大量的调查员。但在一些具体工作上，联邦政府与一些州政府签定协议，授权当地的一些检验检疫机构严格按照联邦政府规定的方法检验食品，并由联邦政府付费。联邦所有具有食品质量安全监管职能的机构都不具有促进贸易的功能，从根本上保证了食品质量安全监管工作免受地方和部门经济利益的影响和干扰。
        2、欧盟食品安全监管模式
        　　欧盟为统一协调内部食品安全监管规则，陆续制订了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室检验、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方监控等。2000年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了84项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年内可能遇到的问题。白皮书包括食品安全政策体系、食品，法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。对欧盟而言，如果说20世纪是扩大农业规模和产量的话，则21世纪初期的重点就是确保食品的“安全”和消费者的“知情”。
        　　与此同时，欧盟委员会成立了一个名为欧盟食品安全管理局(FSA)的组织，统一管理欧盟所有与食品安全有关的事务，负责与消费者就食品安全问题直接对话、建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出决策性意见等。欧盟食品安全管理局不具备制定规章制度的权限，只负责监督整个食物链，根据科学家的研究成果做出风险评估，为制定法规、标准以及其他的管理政策提供信息依据。
        　　目前，欧盟委员会还提出建议，拟对维持了25年之久的“欧盟食品安全卫生制度”进行根本性改革，力求制定一项统一的、透明的食品安全卫生规则。新规则主要有以下几方面的改进：一是引入了“从农田到餐桌”的概念；二是确立了食品生产经营商对食品安全负首要责任的原则。这一原则加大了生产经营者的安全责任，生产经营商则主要依靠“自我核查机制”及对有害物的现代监控技术来确保食品的安全卫生。
        3、日本食品安全监管模式
        　　日本的食品质量安全立法主要有食品质量卫生、农产品质量、投入品(农药、兽药、饲料添加剂等)质量、动物防疫和植物保护五个方面。日本对食品质量安全进行管理及直接进行行政执法的机构有两个：厚生省和农林水产省。
        日本食品质量安全标准分为两大类：一是食品质量标准，二是安全卫生标准，包括动植物疫病、有毒有害物质残留等。截止目前，厚生省已经颁布了2000多个农产品质量标准和1000多个农药残留限量标准。农林水产省则颁布了351种农产品品质规格。⑦在日本，食品质量安全认证和危害分析与关键控制点(HACCP)体系认证已经成为对食品质量安全管理的重要手段，并为广大消费者所普遍接受。食品质量安全管理的部门经费非常充足。对于食品质量安全管理所需要的经费，日本全部列入当年的政府财政预算，尤其是检验检疫经费，一律根据当年的计划由财政部门足额解决。因此，日本食品质量安全检测机构的仪器设备精度高、门类全、配备齐。适合大批量、多项目、高精度、高速度检验的需要。日本的食品质量安全监管模式还有一个最大的特点，即政府的权利很大。在立法过程中，日本虽然也要求食品业界代表参加，以达到平衡各方利益的目的。但是，这只是政治上的一种需要。政府往往认为从业者“性本恶”，必须对他们严加管束，管理部门的分析结果是绝对的结论，从业者很少有申辩的机会。这种做法在一定程度上起到了保护弱势群体的作用，把食品质量安全问题可能带给消费者的危害降到了最低。
        （二）发达国家食品安全监管模式的启示
        1、拥有统一的食品安全立法体系
        　　完善的法律体系应该包括以基本法为龙头，多层次、分门类的，囊括立法、执法、法律监督，相协调的综合性法律体系。我国在建立和完善食品安全法律体系的过程中，应加快制定统一的食品安全法典。
        2、协调高效的食品安全执法监督体系
        　　在许多发达国家，如美国、英国和日本，政府都通过立法设立某一行政机构对食品业实行高度统一的管制，这种高度统一的管制体系，除了具备较高的执法效率外，还能取得执法资源和技术(如食品检验人员和设备)的规模经济，因而在世界各国被广泛采用。食品安全监管的责任主要由中央政府来承担，地方政府只负责溢出效应相对较小的餐饮以及食品零售店等的监管，并实行由中央监管机构垂直一体化监管模式。
        3、“从农田到餐桌”的全程监控制度
        　　在食品安全立法之初，食品安全监管的重点仅仅是对最终产品的检测，随着科技的不断进步，食品工艺的不断创新，仅仅对出厂的最终产品进行简单的监测显然已经无法达到食品安全监管的目的。于是，欧盟最早提出了“从农田到餐桌”的生产经营各个环节全程监控的制度，由此来控制诸多的潜在食品危害，现在已经成为西方主要国家公认的，建立食品安全法体系的最基本制度。
        4、完善的危险评估和食品安全预警制度
        　　上世纪末，西方国家食品安全事故的频频爆发，暴露出其法规体系的严重漏洞。往往都是在发生食品安全事故或者媒体曝光之后，政府采取补救措施，而缺乏消费者健康面临危机时所采取风险管理的预先保障制度。现在，多数国家强调通过风险的评估制度来实现全面防范与管理，并充分保障公众对食品安全状况的知情权，应用风险分析，有利于更好地对食品安全性进行科学化管理。各国都积极将风险管理和危险分析及关键控制点(HACCP)体系制度引入立法规定中。对食品安全预警系统技术的应用，美国以及欧盟国家的危险性预警系统主要是通过食品和饲料中某些成分的控制来实现，如通过对某些反刍动物蛋品饲料的禁令来预防疯牛病的传入，德国就于2005年颁布了《食品和饲料法革新法》。
        5、健全的食品安全信用体系
        实行食品质量安全的信息追溯制度和缺陷食品召回制度是发达国家建立食品社会信用体系的基本制度。如在欧盟和日本建立的“食品身份编码识别制度”，即建立食品安全信用档案，要求生产全过程建立档案，记录产地、生产者、化肥及农药使用等详细信息，可让消费者通过互联网或零售店查询。从生产者到销售的每一个环节可相互追查，实现质量安全的可追溯性。缺陷食品召回制度，避免流入市场的缺陷食品对大众人身安全损害的发生或扩大，维护消费者的利益。此外，发达国家十分注意发挥行业协会良好的自律机制，有效地减轻了政府的监管压力强化行业的食品安全与管理。食品安全首先是食品生产者、加工者的责任，政府在食品安全监管中的主要职责，就是通过对食品生产者、加工者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。只有政府、生产者、消费者多管齐下，全方位配合，才能真正建立健全食品安全的长效机制。
        三、完善中国食品安全管理模式的政策建议
        从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。以科学的风险性评估为基础，通过各部门之间协调一致的行动，防范“从农田到餐桌”全过程中可能出现的各种风险，最终确保消费者的食品安全。对中国来说，目前很多部门监管体制存在的问题是显然的，必须对其进行改革。就实际情况来说，在近期内不可能建立单一机构体系，也没有任何一个部门能够在短期内挑起确保13亿人口食品安全的重任。比较现实的选择是通过加大协调力度和完善协调机制，处理好部门之间的关系、不同级次政府之间的关系、政府与消费者组织和产业界以及其他相关利益方之间的关系，将多部门体系转变为综合部门体系，可以采取如下措施。
        1、加强食品安全立法，完善我国的食品安全法律体系
        作为食品安全法律体系的核心，《食品安全法》(草案)覆盖范围虽比《食品卫生法》有所增加，但仍尚未覆盖食品生产的全过程。完善我国的食品安全法律体系，首先应进一步完善《食品安全法》，将食品的生产、经营、消费，即食品“从农田到餐桌”的全过程纳入法律的监督控制范围，使法律的适用范围涵盖所有食品。其次，对各种单行法规进行修改和整合，对基本法的不同方面进行更明确、更具体的规定，形成以《食品安全法》为核心，其他具体法律法规相补充配合的多层次的、专门具体的食品安全管制法律法规体系，尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突，确保法制的统一性、完整性和权威性。
        2、建立完整统一的食品安全标准体系
        发达国家在食品安全标准制定方面起步较早，经过几十年的发展，已形成了较完善的食品安全标准体系，而且许多标准已成为国际标准。因此，我国应积极借鉴发达国家标准制定的经验，在考虑我国现实情况和与国际接轨能力的基础上，建立符合国际食品法典委员会原则的全面统一的食品安全标准体系。第一，要制定能覆盖“从农田到餐桌”整个供应链的完整的标准体系。第二，要有国家专门机构制定统一的食品安全标准，使一种产品只有一个清晰明确的标准，打破以往标准混乱的情况。第三，建立完善的食品检验检测体系，加大检测投入，探索先进快速的检测技术和检测方法，提高检测水平，保证食品质量安全监管工作的科学性、公正性和有效性。严格执行市场准入制度，对达不到标准的食品坚决不允许进入市场。
        3、加强食品安全组织体系建设
        要解决我国环节化与地域化监管造成的弊端，首先，需要在国家层面建立一个具有超脱性、高度权威性、负有完整行政管理职责、超越各职能部门具体工作的综合管理协调监督机构。我国虽然在2007年8月成立了产品质量和食品安全领导小组，但其主要职责是统筹协调食品安全重大问题以及督促检查食品安全有关政策的贯彻落实和工作进展情况。该小组的职责并不全面，制定食品安全长远规划、统一食品安全标准、整合食品安全检测资源、解决地域之间的职权冲突以及空白等重大问题都未涉及。其次，在地方设立相应的综合管理协调监督机构，根据本地区经济发展的实际情况进行综合管理，从管理体制上保证我国实施食品安全的发展战略。
        4、建立有效的食品安全信息系统
        我国应加强食品安全信息管理和综合利用，构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享。在管制食品安全的各部门中，由农业部门发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息。质检、工商、卫生和食品药品监4个部门联合发布市场食品质量监督检查信息。食品药品监管局负责收集汇总、及时传递、分析整理，定期向社会发布食品安全综合信息，从而建立畅通的信息监测和通报网络体系，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早解决。此外，我国还应大力发展信息中介组织。这样，消费者只需要付出少量的费用就可以获知要购买食品的相关信息。
        5、加大食品安全违法的惩罚力度
        企业生产劣质产品欺诈消费者的最根本的原因是为了获得超额利益。因此，加大惩罚力度，提高违法成本，能有效地保护食品安全。首先，应以法律条文的形式明确规定对各种违法行为的具体处罚标准，增加法律的透明度，充分体现法律的威慑力。其次，应加大对受到损失的消费者进行赔偿的力度。这种赔偿不仅包括不合格食品给消费者带来的有形损失，还必须包括不合格食品潜在危害的赔偿以及精神损失。
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        【注释】
        ① 王磊 .对我国食品安全监管现状的思考[J] .中国食物与营养 .2006年第6期
        ② 蒋抒博 .我国食品安全管制体系存在的问题及对策[J] .经济纵横 .2008年第11期
        ③ 蒋抒博 .我国食品安全管制体系存在的问题及对策[J] .经济纵横 .2008年第11期
        ④ 杨辉 .完善我国食品安全法律体系的思考[J] . 中国食物与营养 .2006年第6期
        ⑤ 王虎、李长健 . 主流范式的危机：我国食品安全治理模式的反思与重整[J] .华南农业科技大学学报 . 2008年第4期
        ⑥ 孙瑞灼 .毒奶粉事件对食品安全立法的三重考验[J] .资源与人居环境 .2008年第21期
        ⑦ 兰萍 . 发达国家和地区的食品安全政策及启示[J] .科技创业 .2008年第12期
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