摘要：食品是人类赖以生存的基本物质，是人们生活中最基本的必需品。每个人要生存、生活下去，就离不开食品。正是由于食品市场的巨大潜力，随着人们生活水平的不断提高，近几年我国食品加工业获得了空前的发展，使得各种新型食品层出不穷。而最近一个时期，随着各行各业透明度的进一步提高，食品的质量问题也频频被媒体暴光，这直接导致了食品行业的安全问题成为人们最普遍关心的一大主题。如今食品安全已是我国消费者的“心头大患”，事关消费者乃至下一代的健康和安全，是目前公共健康面临的最主要威胁之一。因此，食品安全已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。本文在阐述中国食品安全的监管模式的现状和存在的问题的同时，分析发达国家的食品安全监管模式，并将之与中国模式进行对比，从中学习发达国家的优点，为中国食品安全监管献计献策。
        关键词：  食品安全    监管    模式
        Study of Supervising and Managing Pattern on Food Safety of China
        Abstract：Food is the basic material on which human being rely for existence, is the most basic necessities of life. Each person in order to survive, to live on can not be separated from food. It is because of the huge potential of the food market, with the continuous improvement of people's living standards in recent years, our country's food processing industry has undergone an unprecedented development, the endless variety of new food products. Recently, for a period of time, with all professions and trades to further enhance transparency, the quality of food is also frequently exposed by the media, which directly led to the safety of the food industry become the most common theme of a major concern. Today, food safety has been the big trouble of Chinese consumers's hear, tbearing on the consumers as well as the next generation 's health and safety, is one of the most main threats which the present public health faces.Therefore, the importance of food safety has become a important aspect of measuring the quality of life, the social management level and the  country legal system building. This article elaborate the Present situation and the problems of regulatory of food safety in China, at the same time, analyse the developed countries' food safety regulatory and to contrast with the Chinese model, learn the advantages of the developed countries, and suggest plans and Polices for Chinese food safe supervising and managing.
        Keyword：food safety   Supervision   mode
        前言
        建立责权明确、协调一致、高效运转的食品安全监管模式是提高食品安全控制水平的基础。随着食品产业的发展、食品贸易量的增加、新食品种类的快速增加、新的食品技术的发展以及饮食方式的改变，食品安全问题日益受到各国关注。为探索如何进一步完善中国食品安全监管体制，本文在对中国国内的食品安全监管体制进行研究的同时对其他发达国家食品安全监管体制的基本情况及其改革情况进行了梳理，对中国食品安全监管体制的现状和食品安全监管体制存在的不足进行了分析。在此基础上，对应该如何进一步改革提出了相关政策建议。
        通过对食品安全监管研究领域的文献，可以发现在国内对这方面的研究很少，其中涉及的大多数都是只提到食品安全而没有对食品安全监管工作进行深入研究，这可能是由于我国的食品安全监管工作起步较晚的缘故，最近几年陆续有一部分关于食品安全监管领域的的研究，但是很多都是只针对一部分或一个方面进行阐述，没有一个整体上的概括和综合。因此对中国食品安全监管进行全面的分析和研究就有极大的必要和意义。
        一、中国食品安全监管模式及存在的问题
        近年来，我国食品工业一直呈高速发展状态，食品工业生产总值和销售收入已经连续多年位居中国制造业首位，已经成为国民经济发展的重要产业之一。同时，在工业化及全球化高速发展的今天，随着食品生产和生活水平的现代化，人们对食品的消费逐渐向社会化转变，由原来主要的家庭烹饪转向以专业企业加工生产为主，食品安全的隐患也随之增加，食品安全的监管也日益成为人们强烈关注的问题。
        （一）中国食品安全监管体系
            中国食品安全监管体系包括作为主体的各监管部门和机构，同时包括各法律法规、政策、制度、标准等。
        1、监管机构
        在中国，食品安全监管责任由中央、省级以及地方政府共同承担。在中央一级，负责食品安全监管的机构包括国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局、商务部等。在中央政府下面，中国有33个省/直辖市/自治区、333个地区/市/自治州、2861个县/市/自治县。大多数省、地区和县设有食品安全控制机构，这些机构将当地的情况向国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局报告。一般情况下，食品安全监管机构直接向当地政府负责，并接受中央监管机构的监管与技术方面的指导。例如，卫生部门就是如此。但在有些情况下，当地的食品安全监管机构直接向中央监管机构负责，国家质检总局下面的进出境动植物检疫局就是这样。在2003年以前，中国的食品安全监管工作主要由卫生、农业、质检、经贸、工商等部门负责，其基本的特征是一个部门负责食品链一个或者几个环节的监管，部门之间的协调性较差。国务院2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对具体监管体制做出了进一步的改革，自2005年1月1日起由农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将原本由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，负责种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。①
        2、监管法规与政策
        2.1 法律法规体系。健全的法律法规体系是开展食品安全管理工作的基础和依据。我国非常重视法律法规、标准的建设，目前逐步形成了以《中华人民共和国食品卫生法》（1995年颁布并实施）、《中华人民共和国产品质量法》（1993年颁布并施行）、《中华人民共和国标准化法》（1988年颁布1989年实施）、《中华人民共和国进出口商品检验法》（1989年颁布并实施）等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》（2003年国家质量监督检验检疫总局令第52号发布施行）、《进出口食品标签管理办法》（国家出入境检验检疫局2000年发布实施）、《食品添加剂卫生管理办法》（卫生部1993年发布，2001年修订）以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系，从食品本身、包装标识、安全标准与控制体系、责任追究等各个环节做出规定，为提高中国食品安全水平奠定了基础。此外，2009年2月28日，《中华人民共和国食品安全法》公布并将于2009年6月1日起正式施行，《中华人民共和国食品卫生法》将即时废止，这成为我国食品安全法律法规建设例程的又一重要里程碑。
        2.2 措施与行动。食品安全监管各部门非常重视食品安全工作，纷纷采取了一系列措施和行动计划。国家质监总局2002年8月开始启动食品安全市场准入制度，并计划用3到5年时间扩展到全部28类生产加工食品；加大对生产、制造、销售假冒伪劣食品的违法犯罪活动的打击力度；为确保进口食品的安全，实施进出口食品卫生注册登记，对涉外检验检疫、鉴定和认证机构技术能力进行审核和监督管理，此外还负责食品安全的HACCP认证及其咨询机构的认可、审批、监督、管理。农业部从2000年开始在全国建立了农产品质量安全定点跟踪监测制度，启动了农药残留、兽药残留监控计划；在2001年4月开始启动“无公害食品行动计划”，为全面启动无公害农产品认证工作奠定基础；2003年成立了农产品质量安全中心，专门从事无公害农产品认证工作。卫生部2000年开始建设全国食品污染物监测网和食源性疾病监测网，目前已建成了我国最大规模、与国际接轨的监测网络，并初步掌握了我国食品中主要污染物的动态变化趋势；2003年开始对全国食品卫生监督工作量化分级管理制度，促进食品生产经营者加强自身食品卫生管理，大力推行食品企业良好卫生规范（GMP）和危害分析关键控制点系统（HACCP）。还在2003年制定了《食品安全行动计划》，进一步加强了对食品安全的监管。
        此外工商部门还实行了食品市场主体准入制度、食品市场巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企业信用分类监管制度来促进食品安全监管职能到位；2003在国家药品监督管理局的基础上组建的国家食品药品监督管理局（SFDA），组织协调食品安全监督、重大安全事故的查处、应急救援工作及食品安全信息发布方面的工作。
        （二）、中国食品安全监管模式亟待进一步完善
        目前，国务院选择了综合监管的方式并由国家食品药品监督管理局负责协调工作。无疑，中国食品安全监管体制已经大为改善，但目前仍然存在较大的缺陷。
        1、食品安全法律法规体系建设不完善
        我国的食品安全法律法规体系目前以《食品卫生法》(1995)为核心，但《食品卫生法》从总体上看属于纲要性法律文本，某些条款过于笼统，缺乏清晰准确的定义和限制，操作性不强。《食品安全法》(草案)虽然极大的完善了我国食品安全法律体系，但在一些法律制度的规定，如食品召回制度、风险评估制度等的规定过于原则化，需要配套的细化规则。此外，我国食品安全的法律法规虽然有几百部，但多数只对食品质量、食品卫生等进行了一些概要性规定，再加上我国采用分部门立法的模式，法律条款相对分散，覆盖范围较窄。这样，诸多法律之间就产生空白和交叉，一方面不能涵盖“从农田到餐桌”的全过程，另一方面交叉的法律间还产生矛盾，给食品安全管制留下了空白和隐患。这种缺乏系统性、统一性的法律体系给食品安全管制工作带来极大困难，也远远不能充分满足消费者对食品安全的要求。
        2、食品安全标准体系存在漏洞
        到2006年底，我国共有食品标准约4900项，由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等4级标准组成。②但这些标准没有真正完全发挥作用，主要有以下原因：
        2.1 食品安全标准不全面。据调查，我国现行食品卫生标准的覆盖面总体上达80%，但仍然有20%的食品无国家标准及相应的检验方法，有的食品种类的覆盖率仅达50%，400余种食品添加剂只有少数的标准与方法配套，大部分没有相应的检验方法，有30%以上的农药无检测方法。③这样，在监督检查的过程中，往往会让有害食品蒙混过关。
        2.2 食品安全标准不统一。我国食品安全标准的最高管理机构是国家标准化管理委员会，而农业部、卫生部也有食品行业标准。由于各部门之间缺乏协调，同一对象存在两项或两项以上标准的现象时有发生，各部门常常按照自己的标准对企业的生产过程或市场上流通的产品进行检验和监督执法，这既让企业感到无所适从，又增加了政府成本。
        2.3 食品安全标准水平低下。我国各类食品安全标准中大多数仅仅是行业标准而非国家标准，与国际标准比起来，我国食品安全标准水平总体低下。这既不利于我国居民身体健康，又使我国食品在出口时遇到困难。
        3、食品安全监管体制上部门权限界定不清
        我国过去至少有17个部门参与食品安全管制，除卫生、农业、质检等部门以外，铁道、交通、水产等部门也都有各自的一套管制程序。④管制机构过多导致职能重叠，使我国食品安全管制长期处于浪费资源、低水平无序竞争状态。2003年，国家食品药品监督管理局成立后，这种混乱的情况有所好转但并未从根本上有所改变。而且我国对食品安全的监管是“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。⑤这种监管体系仅仅是解决食品安全管制的权宜之计，而非治本之策。由于不同部门负责不同环节，始终无法解决职责不清、管理重叠和管理缺位等问题。而且这些部门既制定和解释法规、标准，又行使执法功能，容易产生腐败问题。此外，中央各部门与地方行政机构之间也存在职责不清问题。如，《食品安全法》(草案)规定，地方政府对其行政区域的食品安全监管负总责，但在国家质检总局发布的《产品免于质量监督检查工作实施细则》中规定，“免检产品三年内在全国范围内免除各地区、各部门在生产和流通领域实施的各种形式的产品质量监督检查”。免检制度使地方企业在某种程度上处于监管的真空状态，一些奶制品企业正是由于获得了免检资格，避免政府对企业的监督管理，导致在奶源的生产、收购、销售环节上出现漏洞，产生了重大食品安全问题。　　           
        4、惩罚力度较轻，对违法者威慑力不足