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从食用农产品产地准出和市场准入制度论我国食用农产品质量安全监管部门间的协调合作

文档作者：李硕1，邓掌扩曹进文档来源： 1．中国食品药品检定研究院 2．张家界市食品药品监督管理局		更新日期： 2025年06月16日	点击数：
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第8卷第7期
2017年7月
食品安全质量检测学报
Journal of Food Safety and Quality
VbI_8 NO．7
Jul．．2017
从食用农产品产地准出和市场准人制度论我国
食用农产品质量安全监管部门问的协调合作
李硕1，邓掌扩，曹进p
(1．中国食品药品检定研究院，北京100050；2．张家界市食品药品监督管理局，张家界427000)
摘要：食用农产品质量安全与否直接关系到公众的身体健康和生命安全。我国现行的《食品安全法》与《农
产品质量安全法》难以有效衔接，且在一定程度上存在冲突。食用农产品定义表述模糊，导致部分特殊产品属
性难以在监管部门间达成一致，造成监管空白。在实践中，农业部门与食品药品监管部门职责不清的情形仍然
存在。通过建立健全食用农产品产地准出和市场准入制度，进一步完善农业部门和食品药品监管部门的协调
合作机制，对于实现食用农产品质量安全监管无缝衔接、实现“从农田到餐桌”的全程监管、保障人民群众
“舌尖上的安全”尤为重要。本文从我国现阶段食用农产品质量安全监管体系建立、监管部门协调合作中存
在的问题、解决方法及建议等方面对我国食用农产品质量安全监管中的薄弱环节进行分析。
关键词：食用农产品；合作协议；监管体系；监管部门
Exit from production place and entrance to the market：A discussion on the
coordination and cooperation among the edible agricultural products
quality and safety supervision departments
LI Shu01，DENG Zhang扩，CAO Jinl4
(1．NationalInstitutesforFoodandDrugControl，Beij'ing 100050，China；2．Zhang]iajieFoodandDrug
Administration，Zhangjiajie 427000，China)
ABSTRACT：The quality and safety of edible agricultural products is directly related to the public health and safety．The
connection between Food Safety Law and Agricultural Product Quality and Safety Law is not effective at present，and to
some extent there is a conflict in between them．The definition of edible agricultural products is ambiguous and vague，
which leads to the fact that the attribute of some special products is difficult to reach agreements among supervision
departments．So as a consequence ofthat，the supervision gaps are generated．In practice，the issue ofunclearly defined duty
and responsibility between Department of Agriculture and Food and Drug Administration continues to exist．Through the
establishment of the system of exit from production place and entrance to the market to improve the coordination
mechanism of Department of Agriculture and Food and Drug Administration，which is vital to achieve the goals of
seamlessly connection on the quality and safety supervision of edible agricultural products，the whole process supervision
from farm to table，as well as ensuring the safety of people on their tongue．This paper discussed the weaknesses in edible
+通讯作者：曹进，博士，研究员，主要研究方向为食品安全检测。E．mail：ca@n@gmail．corn
邓掌，主要研究方向为食品药品安全监管。E—mail：dengzhang@163．com
+Corresponding author：CAO Jin，Researcher,National Institutes for Food and Drug Control，No 2，Tiantan Xili，Dongcheng District，Beijing
1 00050，China．E·mail：caojin@gmail．com
DENG Zhang，Zhangjiajie Food and Drug Administration，Ziwu West Street，Yongding District，Zhangjiajie 427000，
China．E—mail：dengzhang@163．tom
万方数据
2378 食品安全质量检测学报第8卷
agricultural products quality and safety supervision in China from the aspects of the establishment of quality and safety
supervision system of edible agricultural products，the problems existing in the coordination and cooperation of supervision
departments as well as the suggestions aimed to resolve these problems．
KEY WORDS：edible agricultural products；cooperation agreement；supervision system；supervision department
1 引言
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视食品安全
工作，将食品安全作为“创新社会治理体系”、“公共安全管
理”的重要内容，将食品安全上升到了国家战略，给予全新
定位，食品安全的重要性被重新定义为“重大的民生问题”
和“重大的政治问题”[1]。食用农产品作为各类食品生产的
基础，关系到整个食品链的安全。从“孔雀石绿事件”、“瘦
肉精事件”、“毒豇豆事件”、“毒生姜事件”，到果蔬农药残
留超标，畜禽、水产品中使用禁限用化合物、兽药残留超
标等食品安全事件可以看出，食用农产品生产经营环节的
食品安全问题高发、易发[2‘4]。食用农产品质量安全不仅是
近年来食品安全监管的重点和难点，也是当前影响食品安
全非常重要的因素，直接关系到人民群众“舌尖上的安
全”[5，6]。因此，保障食用农产品质量安全对解决食品安全
问题具有重要意义。
本文从我国现阶段食用农产品质量安全监管体系建立、
监管部门协调合作中存在的主要问题、解决方法及建议等方
面对我国食用农产品质量安全监管中的薄弱环节进行分析。
2 我国食用农产品质量安全监管体系现状
长期以来，我国食用农产品质量安全监管实行的是
以“监管环节为主，产品种类为辅”来划分的多部门分段式
监督管理，主要有农业、卫生计生、食品药品监督管理、
公安、检验检疫、工商行政管理等部门负责监管m】。2013
年，根据《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理
总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(简称“三
定方案”)[91，组建国家食品药品监督管理总局，并对有关
食用农产品质量安全监管职责分工重新作出了调整和划分
农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零
售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽
药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他
农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、
零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理
部门监督管理。农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购
环节质量安全监督管理。两部门建立食品安全追溯机制，
加强协调配合和工作衔接，形成监管合力。
2．1职责划分
2014年11月，农业部、食品药品监管总局签署《关
于加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》(简称“《合
作协议》”)，进一步明确并细化了农业部门、食品药品监
督管理部门的食用农产品质量安全监管工作职责【l叭。同年，
农业部、食品药品监管总局联合下发了《关于加强食用农
产品质量安全监督管理工作的意见》以指导地方食用农产
品质量安全监督管理工作的职责划分【111。《合作协议》规
定，农业部门与食品药品监督管理部f-Jx寸食用农产品质量
安全施行分段监管。农业部门负责食用农产品进入批发、
零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，包括进
入批发、零售市场或生产加工企业前的收购、贮藏、运输
过程的监管；食品药品监管部门负责食用农产品进入批
发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监督管理，包
括进入批发、零售市场或生产加工企业后的收购、贮藏、
运输过程的监管。此外，《合作协议》还对食用动物及其
产品、食用农产品中使用“三剂”(保鲜剂、防腐剂、添加剂)、
豆芽菜等的监管职责划分进行了特别规定。
2．2执法监管主体的调整
食用农产品质量安全监管体制调整后，《农产品质量
安全法》【l2]规定，食用农产品进入批发、零售市场或生产
加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法
履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后
的相应质量安全监管职责。农业部门根据监管工作需要，
可进入批发、零售市场开展农产品质量安全风险评估和风
险检测工作【9，10】。
2．3 构建食用农产品质量安全监管合作机制
农业部门依法建立食用农产品产地准出制度，食品
药品监管部门依法建立食用农产品市场准入制度，两部门
共同建立产地准出与市场准入管理衔接制度。农业部门分
品种、分类别逐步建立以农产品检疫合格证明、农产品质
量合格证明为基础的食用农产品产地准出制度：食品药品
监管部门建立以农产品检疫合格证明、农产品质量合格证
明查验为基础，与食用农产品产地准出制度相衔接的食用
农产品市场准人制度[10,111。
农业部门与食品药品监管部门共同研究构建贯通食
用农产品生产、流通、消费全过程的质量安全追溯体系。
农业部门负责建设食用农产品进入批发、零售市场或生产
加工企业前的质量安全追溯体系，实施相应的食用农产品
质量安全追溯管理；食品药品监管部门负责配合农业部门
推动建设食用农产品质量安全追溯体系，并通过监督食用
万方数据
第7期李硕，等：从食用农产品产地准出和市场准入制度论我国食用农产品质量安全监管部门间的协调合作2379
农产品经营者落实进货查验制度，实现与农业部门构建食
用农产品质量安全追溯体系的衔接。此外，农业部门和食
品药品监管部门还建立了检验检测资源共享机制以及监管
执法合作机制[10,11】。
《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作
的通知》(国办发[2013]106号)规定[131，地方各级人民政
府要结合当地实际，统筹建立食品药品和农产品质量安全
监管工作衔接机制，要督促农产品生产经营者落实主体责
任，建立健全产地环境管理、生产过程管控、包装标识、
准入准出等制度。
3食用农产品质量安全监管部门协调合作中存
在的问题
3．1监管环节空白
《国务院关于印发“十三五”国家食品安全规划和“十
三五”国家药品安全规划的通知》[141(国发[2017]12号)
明确提出“严格实施从农田到餐桌全链条监管，建立健全
覆盖全程的监管制度、覆盖所有食品类型的安全标准、覆
盖各类生产经营行为的良好操作规范，全面推进食品安全
监管法治化、标准化、专业化、信息化建设。”的食品安全
监管基本原则。“从农田到餐桌”的全链条监管过程不仅包
括生产、经营、消费环节，也包括了运输、贮藏等环节。
尽管“三定方案”规定了“农业部门负责食用农产品从种养
殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安
全监督管理”，“食品药品监督管理部门负责食用农产品进
入批发、零售市场或生产加工企业后的监督管理”，“两部门
建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成
监管合力”，但并没有进一步明确“进入”的具体含义，也没
有明确“进入”前后的工作衔接问题。评判运输、贮藏等环
节是属于“进入前”还是“进入后”，不仅涉及不同监管部门
的监管职责，也关系到监管部门的部门利益。目前，监管
部门尚未明确“进入”的具体含义，在食用农产品产地准出
与市场准入有效衔接机制中也尚未明确涉及“进入”过程
的监管职责。部分学者对此提出了不同的观点[_”。如果按
照食用农产品所有权归属来划分，在基于运输合同、保管
合同产生的法律关系下，由承运人、保管人所承担的食用
农产品运输、贮藏，如未完成对食用农产品批发、零售市
场经营者或生产加工企业生产者的交付，未改变食用农产
品所有权权属，在运输、贮藏过程中的食用农产品应由农
业部门负责监管；反之，如已完成对食用农产品批发、零
售市场经营者或生产加工企业生产者的交付，改变了食用
农产品所有权权属，在运输、贮藏过程中的食用农产品应
由食品药品监管部门负责监管。如按照食用农产品所处地
理位置进行划分，则进入批发、零售市场或生产加工企业
可识别区域前的运输、贮藏等环节应由农业部门负责监管；
进入批发、零售市场或生产加工企业可识别区域后的运输、
贮藏等环节应由食品药品监管部门负责监管。如按照食用
农产品在运输、贮藏过程中发生的诸如腐烂、变质、毁损
等折价、灭失风险承担来划分，则需要通过运输、保管合
同中规定和条款首先明确利害相对人，并由此选择是由
农业部门还是食品药品监管部门负责监管。但无论由农
业部门还是食品药品监管部门负责监管，都需要进一步
作出明确规定或达成协议，以制定有效的监管措施。
3．2监管制度空白
《食品安全法》[15】第三十五条规定，国家对食品生产
经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，
应当依法取得许可，但是销售食用农产品，不需要取得许
可。因此，判断一种产品为食品或食用农产品对于监管部
门和食用农产品经营者尤为重要。然而遗憾的是，《食品
安全法》、《农产品质量安全法》均未明确给出食用农产品
的定义，也未给出食用农产品清单[12,15]。《食品安全法》第
二条第二款规定，供食用的源于农业的初级产品f以下称
食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产
品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、
有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对
农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定[”]。《农产品
质量安全法》第二条第一款规定，本法所称农产品，是指
来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动
物、微生物及其产品[121。虽然《合作协议》对食用农产品
范围进行了界定，并对具有属性争议的豆芽作出了具体的
监管规定，但在现实生活中，对部分产品属性的判定，诸
如燕窝、蜂蜜等，地方食品药品监管部门与农业部门仍存
在争议，导致监管空白和盲区[16,17]。食品药品监管总局颁
布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》08]
以附则条款的形式将食用农产品的含义解释为：在农业活
动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农
业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以
及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微
生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分
拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、
分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质
的产品。然而作为部门规章中食用农产品含义，是否可以
直接适用于解释《食品安全法》、《农产品质量安全法》等
法律中“农产品”的定义则需要进一步明确。
3．3监管品种空白
作为肉类产品产业链中的关键环节，畜禽屠宰直接
关系到肉类产品质量安全和公众健康。按照“三定方案”，
农业部门负责畜禽屠宰环节质量安全监督管理【9】。《关于进
一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产
加工企业后监管工作的意见》【19]明确了以建立“地方政府
负总责、监管部门各负其责、企业为第一责任人”的畜禽产
万方数据
2380 食品安全质量检测学报第8卷
品质量安全监管责任体系。进一步明确了各部门的监管职
责：地方各级畜牧兽医部门负责动物疫病防控和畜禽屠宰
环节的质量安全监督管理；地方各级动物卫生监督机构负
责对屠宰畜禽实施检疫，依法出具检疫证明，加施检疫标
志：地方各级食品药品监管部门负责监督食品生产经营者
在肉及肉制品生产经营活动中查验动物检疫合格证明和猪
肉肉品品质检验合格证明。《食品安全法》第34条第(八)
项规定【151，禁止生产经营未按规定进行检疫或者检疫不合
格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。
2010年，农业部虽然制定《生猪屠宰检疫规程》、《家禽屠
宰检疫规程》、《牛屠宰检疫规程》和《羊屠宰检疫规程》
等检疫规程，规范了生猪、家禽、牛和羊的屠宰检疫，但
并未制定犬类屠宰检疫规程[2们。201 1年，农业部制定的《犬
产地检疫规程》、《猫产地检疫规程》和《兔产地检疫规程》，
仅涉及规范犬、猫和兔的产地检疫，并不涉及狗肉经营环
节[211。《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量
安全监督管理有关问题的通知》[22】对肉类产品市场准入要
求“销售畜禽产品，应当按照《中华人民共和国动物防疫
法》第42条要求，依法出具检疫证明，加施检疫标志。农
业部门尚未出台检疫规程，无法出具检疫证明的除外。”诸
如狗肉等食材尚未纳入屠宰监管范畴，对狗肉的检验检疫
缺乏法律依据，属于“农业部门尚未出台检疫规程，卫生部
门无法出具检疫证明”的情形。狗肉在我国少数地区属于具
有民俗、风俗性质的食用农产品且具有较为悠久的历史，
但这些未经检验检疫的狗肉产品流向市场，在各地频频发
生的毒狗事件增加了食用狗肉的安全隐患。由于狗肉的检
疫规程、检验标准缺失，导致了监管空白，使狗肉交易呈
现出一条“黑色产业链”[23,24]。部分动物检疫规程、检验标
准的缺失，不仅给肉类食用农产品监管带来困难，也在一
定程度上增加了食品安全风险，甚至可能造成严重的食品
安全事故。农业部门长期以来并未制定食用狗肉的屠宰检
疫规程，目前国家食品安全风险评估中心也未公布任何关
于狗肉及其制品的食品安全风险评估数据，以此来制定相
关食品安全国家标准。已于2017年6月23日实施的GB
2707．2016《食品安全国家标准鲜(冻)畜、禽产品》[25】虽
然并没有明确排除食用犬类的适用，但明确规定的“屠宰
前的活畜、禽应经动物卫生监督机构检疫、检验合格”同样
以农业部门出台检疫规程作为前置条件。在地方监管部门
同样缺乏属地相关法规规章的情况下，难以出台切实有效
的狗肉及其制品的监管措施，从而导致无法根本保障人民
“舌尖上的安全”。
4关于食用农产品质量安全监管协调合作的建议
4．1 完善协调机制
作为食用农产品质量安全监管最为重要的监管部门，
农业部门、食品药品监管部门应在《合作协议》的基础上
进一步推进解决食用农产品质量安全监管中存在的问题，
进一步明确、厘清监管职责，细化任务分工。政府监管部
门间应加强协作，切实落实《“十三五”国家食品安全规划》
中从农田到餐桌全链条监管要求，不断推进完善食用农产
品全程监管制度，实现无缝监管。地方监管部门应共同推
进食用农产品生产、经营者落实食用农产品产地准出与市
场准入责任义务，从而消除存在的食用农产品质量安全风
险隐患，提升食用农产品质量，保障食用农产品安全。
4．2健全法律体系
食用农产品质量安全监管部门应当严格执行《食品安
全法》《农产品质量安全法》《食品安全法实施条例》等法
律法规明确规定的部门监管职责分工，认真履行法定的监
管职责[261。对于现行法律法规尚未明确的、存在冲突的监
管事项，监管部门应推进相关法律法规的制修订工作，进
一步明确监管部门的法律职责，针对监管空白和薄弱环节
出台相应的监管措施，避免出现监管漏洞和盲区。
4．3突破部门利益
对涉及食用农产品质量安全监管部门利益的职能，
应坚持以人民利益为根本，对因监管部门利益冲突而导致
的相互推诿、相互扯皮[27,281造成的监管空白以及引起食用
农产品安全风险隐患的情形，应对监管部门主要负责人实
行问责，并对只顾部门利益不顾人民利益的监管部门实行
整改，确保人民群众“舌尖上的安全”[29,30]。
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201507／t20150715—4746079．him
Ministry of agriculture of the People’s Republic of China Views of
Ministry ofAgriculture ofthe People’s Republic ofChina，China Food and
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quarantine of livestock and poultry slaughter,and the supervision aRer the
livestock and poultry products into the market or into the production and
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Ministry of Agriculture of the People’s Republic of China on printing and
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Ministry of agriculture of the People’s Republic of China．Notice of
Ministry of Agriculture of the People’s Republic of China on printing and
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[22】国家食品药品监督管理总局．食品药品监管总局关于食用农产品市场
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2382 食品安全质量检测学报第8卷
销售质量安全监督管理有关问题的通知[EB／OL]．[2016-06-14]．
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(责任编辑：姜姗)
作者简介
李硕，硕士，主要研究方向为食
品、化妆品检验及标准研究。
E—mail：pahayokolide@sina．tom
邓掌，主要研究方向为食品药品
安全监管。
E—mail：dengzhang@163．corn
曹进，博士，研究员，主要研究方
向为食品安全检测。
E—mail：caojin@gmail．corn
懿
鑫
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