摘要：韩国的安全生产法是广义的安全生产法，它不仅包括预防生产安全事故法，还包括劳动者的职业健康。《产业安全保健法》是韩国安全生产法的基本法，该法由韩国国会制定，其实施细则为以总统令的方式制定的《产业安全保健法施行令》，其部门规章为由劳动部制定的《产业安全保健法施行规则》和《关于产业安全保健基准的规则》。韩国在法治体系以及政府责任以及罚则等方面的规定对我国具有一定的启示和借鉴意义。

关键词：安全生产法、产业安全保健法、韩国法

 

   一、韩国安全生产现状及其法制概况

韩国安全生产政府主管机构为雇佣劳动部（Ministry of Employment and Labor，简称“劳动部”），另外韩国通过立法，1987年12月专门设立了韩国产业安全保健工团（The Korea Occupational Safety and Health Agency，简称“安全工团”），该机构是韩国政府为综合系统地实施安全生产功能的事业性机构。根据安全工团的统计，近年韩国安全生产事故的数据如下（韩国安全生产事故现状表）：

相比主要发达国家10万人就业人员事故死亡率（简称“10万人事故死亡率”一般在38‰以内（例如，2012年日本为2.0、德国为1.7；美国为3.5），韩国的生产安全现状不容乐观。因此，2015年3月6日安全工团发表了“2019年进入10万人事故死亡率3‰时代”为目标的战略蓝图并提出了12大战略课题：（1）安全生产脆弱领域事故预防的体系化；（2）从业人员健康的保护与提高以及作业环境的改善；（3）事故预防系统的先进化；（4）自律安全保健管理能力的培养；（5）高危群作业场预防活动法律基础的强化；（6）作业场安全设施改善支援的扩大；（7）全民安全文化的先进化；（8）优质安全保健教育的普及；（9）构建安全保健合作体制的强化；（10）有效的政策支援及研究开发；（11）绩效经营体制的构筑；（12）从业人员专业能力的强化以及组织文化的活性化。[1]

由于各国统计计算方式、产业分布、安全事故的认定范围各异，所以简单比较各国的10万人事故死亡率并不科学严谨，但是大体上该指标能够反映一国的安全生产水平，从这一点来看，韩国相比德国、日本等安全生进国家，其水平还有一定差距。而且据韩国劳动部预测，[2]由于产业结构及雇佣环境的变化等，随着外国劳工、高龄、女性等生产事故脆弱阶层从业人员的增加以及大企业对小规模工程的发包等诱发安全生产事故的原因仍然持续增加。但是，如下10万人事故死亡率（年/%）的趋势显示：[3]

除2011年比上一年度小幅（1.3%）增加以外，10万人事故死亡率在从2006年2014年持续下降，如果韩国安全工团发表的12大战略课题切实得到实施，以及韩国劳动部采取对生产事故多发领域的有效预防措施、各预防机构之间的合作治理、预防技术的进一步提高以及生产事故预防法制的完善，“2019年进入10万人事故死亡率3‰时代”为目标的战略蓝图并非不可能实现。

韩国的安全生产法是广义的安全生产法，它不仅包括预防生产安全事故法，还包括劳动者的职业健康。《产业安全保健法》（1981年12月31日制定，1982年7月1日实施,2013年6月12日最新部分修订[4]）是韩国安全生产法的基本法，该法由韩国国会制定，其实施细则为以总统令的方式制定的《产业安全保健法施行令》，其部门规章为由劳动部制定的《产业安全保健法施行规则》和《关于产业安全保健基准的规则》。关于保护从业人员的职业健康方面，韩国还单独制定了粉尘作业有关的特定的职业病防治法，即《关于预防尘肺与保护尘肺从业人员等的法律》及其施行令、施行规则。另外，与我国不同，韩国设立新的机构，须立法规定其“三定方案”（职责、内设机构、人员编制），所以前面提到的韩国产业安全公团有关的法规有《韩国产业安全保健公团法》及其《韩国产安全保健公团法施行令》。

二、法制体系及其借鉴意义

《产业安全保健法》作为保障安全生产与职业健康的基本法律，该法包括第1章总则、第2章安全保健管理体系、第3章安全保健管理规定、第4章有害危险预防措施、第5章从业人员的保健管理、第6章监督与命令、第7章安全生产指导师及职业健康指导师、第8章补则（安全生产事故预防设施、安全生产名誉监督官、预防事故的资金保障、安全事故预防活动的促进、保密条款、听证会及处理基准、备案、权限等的授权与委托、收费条款）、第9章罚则共72个条文以及附则（施行日、部分条款的适用时间及过渡措施等）条款。由于《产业安全保健法》是保障安全生产与职业健康的基本法，因此具体事项无法在一部法律事无巨细地规定。据笔者统计，该法共75处提及有些具体事项由总统令（即施行令）具体规定，145处提及有些具体事项由劳动部令（即施行规则）具体规定。韩国国会制定《产业安全保健法》之后，具体内容授权总统制定施行令来规定，而操作规程则授权劳动部制定施行规则来规定。这样，通过“法律-施行令-施行规则”的一体化立法体系，“一对一、层层授权、层层细化”。无论是安全生产责任主体还是主管部门易于掌握法规内容，易于实现立法宗旨。而且由于下位法的规定内容是由上位法明确限定其范围，所以下位法历经数次修改，也很难超越上位法的立法宗旨。

反观我国，关于安全生产的部门规章，国家安全监管总局令已有70 多部，[6]尽管针对一部人大法律或（和）国务院行政法规，应对的实施规章多部是我国中央各部委的普遍现象。但是，这种做法容易诱发一些问题，例如部门规章的规定超越其依据的法律的立法目的或授权、部门规章之间重复规定或交叉条款相互冲突、部令众多使企业无所适从等问题。另外，人大常委制定的法律与国务院制定的实施条例也存在上述问题，比如，国务院起草的《安全生产法实施条例》（2015年5月15日讨论稿）的第1条立法目的就增加了“保障人民群众的...健康权益”，而《安全生产法》立法目的未提及“健康权益”。《安全生产法》第一条第二句、第三句“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全”沿用了原先的规定。就保护法益而言，未能将预防和控制职业危害，保护劳动者职业健康纳入立法目的，致使劳动者职业安全卫生权继续处于残缺的状态。[7]在《安全生产法》为修改立法目的的前提之下，其实施条列任意扩大立法目的外延不符合我国的宪法规定和《立法法》，而且，“健康权益”的权利主体为“人民群众”，而该主体是否包括劳动者也值得进一步探讨。既然此次新法“修改”的原则是保持现行《安全生产法》的框架不变，在内容上进行补充、完善，部分条款保持适度超前，能满足今后十年左右安全生产工作的需要。[8]那么，当今劳动者的健康权益仍然应当由劳动主管部门负责。还有，实施条例讨论稿第“第二章生产经营单位的安全生产保障”第十四条规定：“生产经营单位应当具备安全生产法及有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”这几乎照抄了《安全生产法》第十七条的规定，这种重复规定完全没有必要。