假日经济利用长假期间旅客的大量出行和集中消费，拉动内需，成为国民经济一个新的增长点，促进了人民生活质量的提高和社会文明的进步。道路运输业作为流通领域服务国民经济与社会发展的先导性基础产业，成为假日经济重要的商品消费市场。保证道路运输安全、畅通、有序，成为交通部门服务假日经济、创建平安交通的重要任务。     从近几年节假日道路运输安全状况来看，重特大事故时有发生，安全形势不容乐观。加强节假日道路运输安全保障体系的研究显得尤为重要，迫在眉睫。     本文通过对节假日道路运输供给能力与安全生产环境的调查，分析了节假日道路运输安全生产中存在的问题，提出了建立节假日道路运输安全保障体系对策和建议。      一、节假日道路运输现状      （一） 客运运力现状。      全省营运客车数7.3万辆（含出租车3.4万辆），98.5万客位。

各市营运客车和客位统计（表1）

2003-2005年运量统计（表2）

节假日运输中，春运期间运力和运量的矛盾最为突出，尤其是省际长途班线，单边运力紧张。省际线路大多数运力需要通过对方加班车辆来解决。而外省到我省加班车辆在管理上又存在很多问题，如站外组客、不按要求进站、手续不全、企业资质不符合、超载等，使得安全得不到保障。省内线路主要通过采取回场加班、长短结合等方式，对旅客密集地区，组织旅游车辆参运。农村客运班线在运力和运量上的矛盾相当突出。“五一”、“十一”黄金周的客流主要是旅游客流和省内探亲客流为主，加班车也主要通过正班车加密和投入旅游客车来提高运力。      （二）道路运输安全现状。      先来看看节假日道路运输期间发生的交通运输事故。2003年1月30日，宁海县双峰乡村民胡照军驾驶浙B/E6032号中巴车,上午10时30分从宁海县城西社出发前往双峰,该车核载17人，实载33人，途经城松线11KM+96M急转弯道处,因右前轮胎爆裂驶出路外,翻入落差25米的黄坛水库,造成11人死亡、18人受伤的特大道路交通行车事故。2003年2月6日14时30分，青田县一辆个体中巴车浙K/B0795号，该车核定19人，实载37人，途经青田腊（口）黄（庄）线7KM+800M下坡转弯处，因刹车失灵，冲出路面，翻入落差约30余米深的山谷，造成6人死亡、25人受伤的特大道路交通行车事故。2004年1月2日，临海市台州恒生食品有限公司河南籍民工，自行组织4辆客车，于1月3日出发开往河南驻马店市。3日晨，其中一辆客车（该车核载40人，实载94人）在沪宁高速公路镇江丹阳段突然起火，导致12人死亡，14人受伤的特大交通事故。2004年1月16日晚10时左右，浙A70519客车（该核载41人，实载44人），从杭州和睦新村组客出发开往淳安浪川乡，17日凌晨3:30分左右，该车在淳安县安阳乡境内淳杨线45K+300M至500M处，翻入31.5米深的溪口，造成死亡12人，受伤22人的特大交通事故。2005年2月13日12：45，东阳市恒通客运有限公司经营的东阳至蟠溪客运班车（浙GD4082东风客车19座），由该公司驾驶员楼正德驾驶，从东阳城区发车到蟠溪，当行至县道怀万线22KM+885M处下坡转弯过桥时，冲入道路右侧桥下溪中，落差5M，当场造成6人死亡，另有2人送医院抢救无效死亡的特大交通事故。

节假日道路运输事故统计（表3）

从发生的道路运输事故看，虽然事故起数占全年的比例不大，但特大事故起数比较多，造成的社会影响大。

二、节假日道路运输安全存在的主要问题      （一）运力与运量的矛盾。      节假日期间道路运输市场的集中消费，导致运输市场供给能力不足，成为节假日经济与运输市场的主要矛盾。黄金周期间，人们“扎堆”外出，各地景点车水马龙，道路运输环境承受着骤然聚集的压力，在短短的几天内要面临数倍、甚至十几倍的流量落差，交通运输全面紧张，不但安全隐患大增，而且出行质量也大打折扣。道路运输量是一个动态的变化量，受到多种因素的影响，很难精确把握。运管部门在运力投放上，遵循严格的程序，一般情况下，当一条线路的实载率达到70%后，才允许运输企业申请增加运力，批多了，淡季闲置太多；批少了，旺季运力不足。而运输企业从经济效益出发，不会储存大量的运力。所以运力问题就显得尤为突出。运力的供给不足一定程度上降低假日消费者出行的需求，成为假日经济发展的一个重要制约因素；运力供给结构的不平衡，不能满足不同层次的运输需求，一定程度上也制约了社会文明程度的进步；供不应求的矛盾为运输市场无证经营、超载等违法经营提供了市场，成为节假日运输安全根源性隐患。     以杭州市区四大车站为例，年日均发送旅客约5.5万人次，2005年“五一”日高峰客流达12.76万人次，增长幅度在200%以上。加班车辆主要通过五种渠道：一是原班车加密。现有的高速网络和干线公路使道路状况有了很大改善，为班车加密创造了条件。但是，通过班车加密方式加班有很大局限性，一方面对车辆和驾驶员要求很高，另一方面一旦遇到堵车或突发事件，很难满足要求；二是其他班次调剂。主要是从“冷”线调剂车辆到“热”线加班，从其他地区调剂车辆到杭州加班，随着各地旅游的发展、外出人员的增多，“冷”、“热”线的界限也不再明显，特别是春运期间，由于各条线路都很繁忙，这种加班方式也存在一定困难；三是旅游车辆加班。旅游车辆加班一般用于省内班线，旅游企业由于运输资质问题，能够安排省际班线加班的很少；四是其他社会车辆加班，主要是自备车加班。和旅游车辆一样，主要用于省内加班。旅游车辆和社会车辆因不属于专业运输公司，在实施行业管理的力度上存在一定困难，违规违法现象屡禁不止；五是外省车辆来杭加班。由于受企业资质限制，以及各省市的春运政策不一，这种加班方式被动性强，对外省的加班车辆的管理也存在很大困难。此外，因部分省市社会治安事件多发等情况，我省车辆不愿去外省加班，而这些省市一般都是外来务工人员密集的地区，返乡客流量大，只能提前联系对方运输企业来我省加班。（详见附表4）      （二）企业安全管理薄弱。      1、部分企业的安全基础薄弱。部分企业“重生产，轻安全”的意识没有得到根本性的改变，安全生产主体责任没有真正树立，安全责任不落实，安全管理机构、人员、经费等不到位，安全管理制度不健全，制度落实不力，安全生产投入不足，安全教育、培训、考核等不落实，安全工作落实不到位。     2、部分企业对从业人员管理不严、驾驶员配备不足。节假日运输期间驾驶员连续工作，疲劳驾驶等行为时有发生。从业人员安全意识不强，安全技能不高。许多司乘人员，特别是乘务员仅仅经过简单的岗前培训或未经培训就直接上岗，无证上岗现象也屡见不鲜，导致违章操作行为不断。从以往检查驾驶员档案中发现，企业驾驶员聘用、辞退制度不完善，多数企业均未与承包车主签订聘用合同。个别公司存在从业人员驾驶与核发从业资格证准驾车型不同的现象，甚至有企业聘用无从业资格证及假从业资格证人员上岗。企业对司乘人员的安全教育也不到位，未保证每月对驾驶员的安全教育不少于2次。部分企业的安全管理信息技术薄弱。GPS、行车记录仪等监控技术的运用尚不规范，未能有效发挥技术信息的动态管理功效。     3、部分企业的安全管理机制不健全。客运企业经营模式中，承包经营模式普遍存在，由于承包经营缺乏有效的管理机制，安全管理工作落实不到位。      （三）部分乘客的安全意识与自我保护意识不强。      部分乘客在运输产品消费的认识上存在误区，为了降低出行成本，主动乘座“黑车”；为节约出行时间，宁愿乘座超载车等；在车辆违法违章经有关部门查处后，不配合执法部门取证等现象时有发生。部分乘客对运输的需求仍然停留在原始的位移功能上，主动放弃了作为消费者应当享受的安全、舒适等消费权利，

安全意识、法制意识与自我保护意识薄弱。      （四）运输站场和运输工具相对滞后。      运输站场规划建设滞后，特别是乡镇客运站普遍存在安全投入不足，设施设备简陋、不能满足必要的安全站务工作的需要。运输车辆车型结构不合理，运力更新力度不够，不能适应市场的需求层次与安全生产要求。      （五）运输市场秩序不够规范。      节假日道路运输高峰与运输市场供求失衡的现状，在一定程度上为非法经营提供了市场。假日期间运输市场无证经营、站外组客、超载运行等严重危及运输安全的违法违章现象较为突出，非法经营车辆由于缺乏系统性的安全管理且抵御风险能力的不足，不具备营运资格的“黑车”，一没发票、二没保险、三是安全没有保障，一旦发生事故容易造成严重的社会问题，在严重扰乱客运市场秩序、危害道路运输市场的同时，也埋下了巨大的安全隐患。非法营运集中的旅游（包车）运输市场，由于其客源组织隐蔽，违章查处取证困难，打击效果不理想。     （六）经营行为不规范，组织化程度低。由于运力与运量增长失衡以及经营主体过多，道路旅客运输业的利润和效益较低。企业承包、长途等营运性车辆受油品涨价影响较大，平时营运盈利甚微，节假日是此部分车辆的“掘金期”，夜以继日投入车辆运营，导致驾驶员疲劳驾驶、车辆负荷过重、车辆技术状况得不到有效检测等问题。道路客运服务低下的问题比较明显，损害旅客利益的事件时有发生。特别是严重超载、客货混装、倒客卖客、不讲信誉等问题比较突出，安全隐患增大。      三、对策和建议      （一）组织运力，提供运力保障。      1、运力组织。交通部门要做好节假日运输组织保障工作，关键是合理调配运力，协调社会运力、外省运力参加本地区的节假日运输，做到统一指挥、统一调度，确保供给及时有效。企业要建立适当的机动运力储备，以应对节假日运输高峰的市场需求。     2、保障措施。一是政策保障。制定政策，对企业配置的机动运力给予规费减免，提高企业机动车辆配置的积极性；对社会车辆从事节假日运输的，在规费征收时按实征收。二是资金保障。通过建立节假日运输运力保障调节资金，运用经济手段确保运力组织与应急保障体系的有效运作。三是组织保障。建立节假日运输联席会议制度，充分发挥联席会议的协调作用，实现企业间运力的相互协作，保障运输的有效组织。      （二）夯实基础，提高企业安全生产水平。      1、进一步落实企业安全生产的主体责任。企业要强化安全管理自我约束机制，建立安全管理体系，落实安全管理责任，健全安全管理机构、配备相应的专兼职安全管理人员。     2、加强企业经营结构的调整。经营机制要产权清晰，责任明确。企业要加强对承包车辆的管理，对不同经营模式的车辆实施统一管理，严格执行有关安全生产管理制度，不得转嫁风险、转嫁责任、逃避管理。     3、提高安全管理动态监管水平。充分发挥GPS系统在动态监管中的作用，建立监控制度与奖惩措施，形成统一的运作机制和管理标准。      （三）强化监督，净化假日运输市场秩序。      1、严把“三关一监督”。管理部门加强对企业安全状况的审查、评估，从业资质、从业人员、管理制度、车辆技术状况、安全设施等五个关口严把准入关。从安全生产的过程管理着手，强化监管手段，规范监管程序，完善市场准入和退出机制，把不具备安全生产条件企业清理出运输市场。按照“谁发证、谁管理、谁负责”的原则，严格把关，提高安全防范风险能力。构筑内外联动、统一协调、责权均等的安全管理新格局。建立适应企业经营实际与应急运输要求的机动从业人员储备，确保运输高峰期间，保证生产人员法定劳动时间与安全劳动强度。     2、切实履行监管职责。行业管理部门要从安全生产基础和基层着手，督促企业负责人从主观上提高对安全生产重要性的认识，落实企业安全生产责任制，引导企业建立以人为本的内部安全管理机制，切实提高管理人员的主观能动性和创造性。     3、加快站场与车辆结构的调整。优化客运站场结构，加大投入，加快乡镇准四级车站的规划与建设，通过硬件设施的更新与完善，提高安全生产的硬件基础保障。进一步加快车型结构的调整，结合运输需求层次，选用安全、舒适、节能、环保性能良好的车辆，提高中级车辆的比例。     4、加大对节假日期间客运市场秩序的整治工作。本着“标本兼治、治本为主”的原则，一方面积极引导一部分社会车辆合法进入运输市场，另一方面要采取严厉措施，打击无证经营、站外组客、超载运行等违法违章行为。建立全省乃至长三角联动稽查机制，与公安部门开展联合治理工作，切实提高整治效率。      （四）加强宣传，提高乘客安全与维权意识。      政府与相关职能部门要加强安全宣传教育工作，优化和整合宣传教育资源：一是在教育对象上，要从市场经营主体向运输消费者等交通参与人延伸；二是在教育面上，要从客运站等交通客源集散地向旅游风景区、居民社区、学校、工厂等文化与生产生活区域的延伸；三是在教育形式上，要从传统的横幅、标语、宣传画向公益广告、运输维权等形式的延伸。通过运输消费者安全意识、法制意识、维权意识的培养，营造全社会关注安全、关注生命、拒绝违章的氛围。      四、节假日运输安全保障体系      综合以上节假日运输市场环境及存在问题与具体措施的分析，结合道路运输安全生产实际，形成了节假日道路运输安全保障体系。      （一）节假日运输安全保障体系的概念。      节假日道路运输安全保障体系是指在运输产品的设计、生产、消费环节，综合运用经济、法律、行政手段与管理、技术、教育对策，预防与控制生产安全事故，实现节假日期间运输产品供求总量和结构的基本平衡与运输产品安全质量目标的全过程综合保障系统。 节假日运输安全保障体系其实质是一个预防与控制运输生产安全与运输产品质量事故的管理系统，其内容包含具体管理要素（管理什么）与协调要素有效运作的保障机制（怎么管）两大组成部分。      （二）节假日运输安全保障体系的要素构成。      节假日运输安全保障体系要素按其构成内容分为人员、车辆、道路、站场与法制五方面的核心要素：     1、人员。是指节假日道路运输的参与者，包括管理者（行业监管与企业管理人员）、生产者（驾驶员与乘务员）、消费者（乘客），是保障体系的关键要素。其对应的具体安全措施包括：     ——配备合理的管理人员。提高管理队伍素质，提高管理效率；     ——加强生产队伍建设。严格生产人员就业准入，把好驾驶员从业资格与职业技能关；严格生产人员的日常培训教育，加强司乘人员队伍职业技能、职业道德、安全意识的培训与教育，把好司乘人员的安全关；加强从业队伍建设，针对节假日运输高峰特点，配备相应的机动驾驶员与乘务员；完善生产人员考核与退出机制，对经常性违章或者重大事故责任人员要及时清退。     ——提高消费者素质。加强宣传与舆论引导，提高运输消费者的安全意识与自我保护意识，主动拒绝非法营运与超载等安全隐患行为。     2、车辆。是运输价值实现的载体，安全生产技术保障要素，其对应的具体安全措施包括：     ——保障运力有效供给。企业要储备适当的机动运力，行业部门要结合市场实际，协调社会运力、外省运力及企业间机动运力的相互支援。     ——加快运输车辆车型结构的调整。淘汰落后运力，使用安全、舒适、节能、环保的车辆，满足市场不同层次需要。     ——保障车辆技术性能完好。要加强车辆技术的源头与动态管理，严格执行车辆定期维护与强制检测制度，确保车辆技术等级、类型等级与其经营种类相适应，确保车辆维护有效。     3、站场。客运站场是客源集散点，是安全管理源头，其对应的具体安全措施包括：     ——合理规划客运站场建设，加快客运站结构调整，改善农村客运站的基础设施设备与环境条件。     ——规范客运站服务与监管功能。严格审查进站车辆经营资格，规范客运站站务安全作业，严格车辆门检制度与车辆进出站制度，确保站内秩序良好。     ——加大客运站技术投入。加快客运站自动门检系统、危险品检测仪、客运站重点区域电子监控等技术投入，切实提高管理效率。     ——加强客运站区域市场的监管。严厉打击站外组客与非法经营等扰乱市场秩序与危及安全生产的违法违章行为。     4、道路。是道路运输安全行驶的基础，重要的环境要素，其对应的具体安全措施包括：     ——及时掌握道路通行与天气信息，根据道路通阻实际，合理调度车辆运行，确保运输计划与任务完成及时；     ——保障客运车辆在符合客运通行安全条件的道路上通行，特别要注意桥梁承重等情况的掌握。恶劣气候，企业应当提前探路，确保班车通行顺利。     5、法制。是道路运输安全保障的手段与依据。结合节假日道路运输特点，法制建设内容包括；     ——完善节假日运输价格机制。通过价格杠杆合理调节运输市场需求，实现综合运输体系运输需求的合理负担，实现资源的合理利用。     ——依法行政。交通部门要根据国家道路运输安全管理的法律法规国标行标的规定，切实履行监管职责，做到有法必依，执法必严格、违法必纠。      （三）节假日运输安全保障机制。      管理机制的完善与创新是确保假日运输安全保障体系各要素有效运作，实现要素间有机结合、相互促进的重要制度保障，其内容包括：     1、组织领导保障机制。建立强有力的组织领导和协调管理机制，提高领导决策效率，及时协调解决安全生产重大问题。健全组织保障，充实人员队伍，保证经费、装备、制度和职责的落实到位。     2、安全生产责任机制。健全与落实安全生产责任制，形成主要领导总负责，分管领导亲自抓，职能部门具体抓的安全生产管理责任体系，明确各级部门与人员的具体职责，形成一级抓一级，一级对一级负责，层层向社会向政府负责的安全管理责任机制。落实目标责任管理，建立与完善责任落实的执行监督制度和科学的绩效评价体系。     3、安全监督机制。建立系统化、科学化的节假日运输安全监管程序与评价体系，通过程序标准的建立与推广，促进安全生产工作的标准化进程；完善责任追究机制，建立以预防为主的事前追究与事后追究相互结合的企业、部门、政府三级责任追究制度体系。     4、科技信息机制。实施“科技兴安”战略，依靠科技进步提升安全生产管理水平，引导企业采用新技术、新设备、提高安全装备水平与管理能力，加强安全技术培训，提高企业主要负责人、管理人员和从业人员的安全科技素质。     5、应急保障机制。结合行业特点，制订周密的应急反应预案件，组建具有快速反应能力的专业化救援队伍与安全信息网络，有效整合应急救援资源，增强突发性事件的应急救援与处理能力。     6、运力调控基金保障机制。为假日运输运力组织与应急保障措施的有效实施提供资金保障（另有专述）。     7、部门协作机制。建立部门协调机制。交通部门要处理好与其他管理职能部门的协调关系，建立良好的协作与互动机制，以实现分工合作和信息资源的共享，形成齐抓共管局面，确保决策效率与源头管理效率的提高，建立“政府统一领导、部门依法监督、企业全面负责、群众参与监督、全社广泛支持”的安全生产工作格局。      （四）节假日运力调控基金保障机制      节假日运力调节基金保障机制的建立是适应假日经济运输供求特点，运用经济手段协调市场运力供给的调控措施。     1、建立节假日运力调控基金的必要性。     一是根据普遍服务的原则，将部分旅游车辆作为机动运力使用，但是对以旅游经济为主流的假日期间，通过行政手段改变车辆使用用途，放弃了其高附加值运输产品生产的权利，降低了企业盈利空间。     二是通过外省运力调配，主省要运用于与外车辆籍车地相对应的班线，由于区域间存在间客流规模、运输效益等差异，造成外省运力流动的不平衡，部分地区存在外省运力调配难的情况。     三是社会运力的调配，社会运力使用前，必须在车辆技术、人员配置上投入一定的成本，在符合运输安全条件下从事营运，但是由于节假日客流效益与具体调配任务的不确定性，存在社会运力间效益不等甚至不能收回使用前投入成本的情况，导致部分社会车辆转向非法营运的情况。 节假日运力调节基金的建立，通过适当的补贴，有利于提高企业分流与应急运输任务执行的积极性，有利于运力的合理调配，保障节假日应急保障体系的有效运作。     2、调控基金建立途径。在各级地方财政年度收支计划中列出专项支出渠道，专款专用，专门用于运力调剂过程中的资金补助。 通过宏观政策研究和微观市场管理措施的综合运用，建立与完善节假日道路运输安全保障体系，是确保节假日道路运输有效供给与产品安全的重要保障，对道路运输安全管理工作具有重要的现实意义，是交通部门服务假日经济，实现平安运输战略的重要举措。

课题组组长：阎  震                                       课题组成员：叶承荣  叶卫军  俞志强  宋志民  张礼飞  李承志