在我国当前新的历史阶段，新《安全生产法》实施之际，面对安全生产的新情况、新特点和新问题，我们有必要认清形势，正视问题，坚持正确导向，采取有力措施，努力破除影响安全发展的体制性、根本性和突出性问题，不断增强安全工作的针对性和实效性，不断在改革中开创安全生产工作新局面。笔者就新形势下加强安全生产工作，谈点个人思考和从源头上预防的措施。
    认清形势，直面安全监管面临的机遇和挑战
    思考之一：面临的机遇是什么？
    党的十八大报告提出：“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。”党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系”和“加强安全生产基层执法力量”等，明确了对安全监管工作的根本要求，也为安全监管工作指明了方向。目标明确，任务清楚，给安全生产监管提供了发展的机遇。
    思考之二：存在的困惑是什么？
当前，在安全生产监管上存在的困惑大致可归纳为三点：
    首先是安全生产控制指标和降幅问题。多年来，安全生产控制指标体系已成为各级政府做好安全生产工作的重要抓手和对干部考核的重要依据，对促进安全生产形势的稳定好转起到了极其重要的促进作用。但是，目前各级政府层层下达控制指标，是以死亡人数绝对数的“零增长”或 “负增长”作为目标值，导致越到基层越无法分解。考虑到我国正处在工业化发展期，影响安全生产的深层次矛盾还没有根本解决，因此，在指标设置上，以控制较大以上事故起数及死亡人数为重点，还是以死亡人数绝对数考核，要以发展的眼光和实事求是的精神，研究建立更加科学合理的控制指标体系。
    其次是安全监管队伍建设和责任问题。企业一旦发生较大及以上的事故，相关安全监管人员将面临党纪、政纪的责任追究，甚至刑事责任。在实际监管中，地方政府和基层乡镇（街道）虽然都设立了安全监管机构，但是面对当前我国工业化、城镇化发展的特殊发展阶段，一些地方政府偏重追求GDP，大量中小企业安全基础薄弱，发生事故的概率很大，然而安监部门普遍存在着人员不稳、力量薄弱、能力不强、经费不足、职责不清等问题，如果把安全生产的重任都压在基层安监人员肩上，既不公平也不利于推进安全生产。
    再次是安全生产标准化创建和诚信机制问题。当前，安全生产标准化创建是“政府热，企业冷”。政府方面，各级各部门以考核为抓手，层层下达指标；企业方面，一些企业因种种原因不愿创建或被动创建，即使创建了，运行效果甚差。在安全生产诚信机制建设上，高层建设滞后，影响发挥对安全生产工作应有作用。
    思考之三：安全管理的瓶颈是什么？
    安全监管体制不顺畅。由于安全生产立法没有统一的顶层设计和规划，没有确立《安全生产法》在安全生产中的“宪法”地位。如《安全生产法》、《消防法》和《特种设备安全法》都是全国人大常委会制订的具有同等法律效力；同一制订层次的《消防法》、《特种设备安全法》等的制订不以《安全生产法》为依据，导致法律、法规之间存在冲突。比如《生产安全事故报告调查处理条例》与《特种设备安全法》，对生产安全事故调查处理的权限、层级、牵头部门完全不一致。法律上的冲突与矛盾，造成了目前安全监管体制不顺。
    企业主体责任落实不到位。特别是中小企业在追求效益最大化中，安全生产主体责任落实得不够，企业安全保障条件欠缺、安全基础工作不扎实、管理不到位。
政府安全生产监管能力不强。 现行安全生产监管体制，是综合监管与行业监管相结合、国家监察与地方监管相结合、政府监督与其他监督相结合的格局。这种体制，看似纵向到底，横向到边，没有盲点、没有漏洞，但由于没有界定各方具体监管范围和制定联合执法机制，在实际操作中，往往认为对方在管，事实谁也没管，而造成漏管、失管。如多年来对油气管道的监管，就存在漏管、失管。另外，政府对体制机制创新滞后。
    依法治安，注重源头推进规范安全生产秩序
    面对机遇和挑战，笔者认为，必须围绕十八届三中全会《决定》确立的目标要求和部署，趁势而上，在修法、建制、明责等方面，切实从“第一”位着手，不断改革和创新安全监管体制机制，用法制思维规范安全生产秩序，常态治安，从源头上预防和解决安全生产问题。
把贯彻落实《安全生产法》作为“第一要务”。
    要树立起《安全生产法》是安全生产领域根本大法的法制原则，要科学立法，从根本上落实新安法为主线的安全生产法治，健全完善安全生产法律法规体系，加快制定修订与《安全生产法》配套的法律、法规、规章和标准，确保以法律法规来规范政府、企业和从业人员的安全生产行为，按职责、按程序办事。
把建立健全安全生产责任体系作为“第一保障”。
    要强化“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的责任体系，按《安全生产法》要求，依法分解落实各级政府部门的监管责任，明确各级政府部门安全生产职责，编织、完善政府安全生产“监管网”，严格按照法律法规赋予的职责开展工作，各负其责，有效推进综合监管，形成合力，逐步形成安全生产长效机制。
把落实企业安全生产主体责任作为“第一标准”。
    要把落实企业安全生产主体责任作为当前安全生产工作的核心任务和重点工作。严格按照新安法对企业安全生产基本要求，力促企业主要负责人履职、安全投入、教育培训、基础管理、应急救援“五个到位”，确保企业安全生产主体责任落实到位。尽快建立全国安全生产诚信机制，接受社会监督，推进企业自觉落实主体责任。
把建立完善安全生产标准化与诚信机制作为“第一载体”。
    建立以企业安全生产标准化为核心的安全生产诚信机制，要防止和扭转目前在安全生产标准化执行中重创建，轻运行的打折扣现象，通过企业自评、专家评审、社会监督、表彰奖励等一系列监督制约措施，巩固企业安全生产标准化的创建，建立全国的企业诚信数据库和落实诚信企业优惠 政策，使企业把坚守诚信作为企业生产经营和发展的必需要件。
把严格监管执法作为“第一行动”。
    法律如果不遵守、不执行，有如一张“废纸”，等于没有法律。安全生产监督管理部门严格执法是落实《安全生产法》有效的手段之一。准确把握《安全生产法》的生命至上，规范严格管理的立法精神，对各类安全生产违法行为“零容忍”，依法加大对生产安全事故的查处追责力度，从严责任追究。通过严格执法，树立安全生产法律的权威。
把加强队伍建设作为提高监管能力的“第一使命”。
    各级组织要关心安监干部成长，要以国家或省级层面建立和落实基层安监干部津贴制度，激励长期工作在一线的基层安监干部的工作积极性，稳定基层安监队伍，并有意识、有倾向地培养和提拔优秀的基层安监干部。同时，在事故查处和责任追究过程中，对安监干部责任追究要实事求是。
要建立工作规范制度作为衡量成绩“第一尺度”。
    各地的经济和社会发展不平衡，安全生产的实际现状差别很大，要打破以事故指标作为工作评价的首要标准，建立科学的安全生产工作考核制度。国家或省级层面应尽快明确基层安监机构基本工作规范，地方应制订具体的基层安监工作标准，切实规范基层安监工作。
    总之，要使安全生产工作在改革中开创新局面，必须全面、系统、综合的寻求安全发展之道，以预防治本为目的，以依法治安为根本，以体制机制为保障，以从严执法为原则，以改革创新为前提，以提升素质能力为支撑等多措并举，才能使安全生产监管工作步入安全发展的新常态。
    （作者系杭州市富阳区安监局副局长）

2015-08-28

2015-08-29