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地下水取水工程建设管理制度体系研究

文档作者：王威１２杨在文１２，杨广焱１２秦佳１２文档来源：１．四川省地矿局成都水文地质工程地质队２．四川省地质工程勘察院		点击数：	更新时间： 2025年11月19日
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上一篇：工程项目管理中的赶工及变更

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２０１７ 年第１２ 期
２０１７ Ｎｕｍｂｅｒ １２
水电与新能源
ＨＹＤＲＯＰＯＷＥＲ ＡＮＤ ＮＥＷ ＥＮＥＲＧＹ
总第１６２ 期
Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１６２
ＤＯＩ： １０．１３６２２ ／ｊ．ｃｎｋｉ．ｃｎ４２ －１８００／ｔｖ．１６７１ －３３５４．２０１７．１２．０１８
收稿日期：２０１７ －１０ －２３ 作者简介：王 威，男，工程师，主要从事水资源与水环境调查评估方面的工作。
地下水取水工程建设管理制度体系研究
王 威１，２，杨在文１，２，杨广焱１，２，秦 佳１，２
（１．四川省地矿局成都水文地质工程地质队，四川成都 ６１００００；２．四川省地质工程勘察院，四川成都 ６１００００）
摘要：我国目前地下水取水工程管理体系尚不健全，导致地下水取水工程建设市场混乱、质量参差不齐。通过进一步完
善地下水取水工程管理法规体系、逐步规范建设市场、逐步完善双控措施等手段，加强地下水取水工程管理，确保地下水
合理取用，遏制我国地下水超采区扩大、地下水污染日益严重的趋势。
关键词：供水水源；地下水取水工程；管理制度
中图分类号：ＴＶ２１３ 文献标志码：Ｂ 文章编号：１６７１ －３３５４（２０１７）１２ －００６８ －０３
On the Management System of Groundwater Intake Projects
ＷＡＮＧ Ｗｅｉ１，２ ， ＹＡＮＧ Ｚａｉｗｅｎ１，２ ， ＹＡＮＧ Ｇｕａｎｇｙａｎ１，２ ， ＱＩＮ Ｊｉａ１，２
（１．Ｃｈｅｎｇｄｕ Ｈｙｄｒｏｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ ａｎｄ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｔｅａｍ ， Ｓｉｃｈｕａｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ ａｎｄ Ｍｉｎｅｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｂｕｒｅａｕ ，
Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００００， Ｃｈｉｎａ； ２．Ｓｉｃｈｕａｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ， Ｃｈｅｎｇｄｕ ６１００００， Ｃｈｉｎａ）
Abstract： Ｄｕｅ ｔｏ ｔｈｅ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ， ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｍａｒｋｅｔ ｏｆ
ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ａｒｅ ｏｆ ｃｅｒｔａｉｎ ｃｈａｏｓ ａｎｄ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｉｅｓ ．Ｔｈｕｓ， ｉｔ ｉｓ ｅｍｐｈａｓｉｚｅｄ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ
ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｇｒａｄｕａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｍａｒ -
ｋｅｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ａｍｏｕｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ．Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ
ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｎ ｔｈｅ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ， ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｏｖｅｒｅｘｐｌｏｉｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｏｆ ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ
ｃｏｕｌｄ ｂｅ ｐｒｅｖｅｎｔｅｄ． Key words： ｗａｔｅｒ ｓｕｐｐｌｙ ｓｏｕｒｃｅ； ｇｒｏｕｎｄｗａｔｅｒ ｉｎｔａｋｅ ｐｒｏｊｅｃｔ； ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ
地下水是一种优质的供水水源，其对我国国民经
济的发展至关重要。２０１４ 年，全国地下水供水量１１１７
亿ｍ３ ，占总供水量的１８．３％。北方省份地下水供水量
占相当大的比例，其中河北、河南、北京、山西和内蒙五
省（直辖市、自治区）地下水总供水量占总供水量的一
半以上［１］ 。全国６６０ 多个城市中有４００ 多个供水主要
依靠地下水，全国４０％左右的灌溉面积为井灌区。在
遭遇持续性干旱、地表水源突发污染事件等情况下，地
下水在保障饮水和粮食安全等方面也发挥着举足轻重
的作用。地下取水工程（人类建造的用于集蓄或提取
地下水资源的建（构）筑物，包括主体建（构）筑物、水
泵、集水廊道及配套设施等）作为地下水资源开采利
用的重要载体，在地下水资源管理和保护工作中占举
足轻重的地位［２］ 。现行的水法、取水许可和水资源费
征收管理条例、取水许可管理办法等法律法规主要从
资源管理的角度，对地下水的开采总量、审批程序以及
计量、收费等方面提出了管理要求，但是我国地下水取
水工程审批、建设、验收、运行管理体系尚不健全。为
切实加强我国地下水资源的管理和保护，亟需完善地
下水取水工程管理制度。
１ 管理体系现状
我国现行取水许可管理制度体系是由《中华人民
共和国水法》（２００２ 年修订）、《取水许可和水资源费
征收管理条例》（国务院第４６０ 号令）、《取水许可管理
办法》（水利部第３４ 号令）以及省、市级取水许可和水
资源费征收管理条例和省、市级取水许可管理办法构
成的三级管理制度体系。
由于我国水文地质条件复杂多样，不同水文地质
和地形地貌条件下地下水资源的补给、径流、排泄规律
６８
万方数据
王 威，等：地下水取水工程建设管理制度体系研究２０１７ 年１２ 月
差异显著，为因地制宜地落实地下水管理法规，各级地
方政府在国家层面法规的基础上，又制定了许多与地
下水管理有关的地方性法规。从使用状况来看，目前
９０％法规自颁布以来一直沿用，５％进行了修订后使
用。而在所有使用的法规中，近十年颁布或修订的仅
占５７％，其余４３％法规是在２０ 世纪８０ 年代至９０ 年
代颁布的［３］ 。随着我国城市化进程的加快和经济发
展水平的提高，地下水资源状况也发生了很大变化，早
期颁布的许多法规已不能满足当前社会发展的需要，
也无法有效解决当前地下水资源管理和保护中面临的
一些特殊问题。为此，亟需尽快修订或出台相应的地
下水管理保护政策法规，以适应新的发展形势需要，同
时与目前国家发展战略和最严格水资源管理制度紧密
结合，更好地约束和规范我国的地下水管理与保护
工作。
２ 存在的主要问题
2．1 管理体制方面
建国以来，我国水资源管理权限分散在不同部门，
俗称“多龙治水”，水利、环保、国土、城建、卫生等部门
对水资源或水环境均有一定管辖权，但对地下水资源
主要侧重于开发利用的管理，对地下水取水工程的管
理也未统一。１９８８ 年《水法》颁布后，我国水资源管理
体制才开始逐步理顺，开始实行地表水和地下水统一
管理。经过国务院机构改革，１９９８ 年后原地矿部、建
设部承担的有关地下水管理职能被划入水利部，逐步
实现了水资源开发利用规划、调度和管理的统一化。
但是，《国务院关于机构设置的通知》（国发〔１９９８〕５
号）中保留了国土资源部监测、监督防止地下水过量
开采与污染、保护地质环境的职能。此外，建设部、原
国家环保总局也参与了一部分地下水资源与环境方面
的监测工作。２００８ 年国务院“三定规定”强化了水利
部的地下水管理和保护职责，将住房与城乡建设部在
城市规划区地下水资源的开发利用职能划入水利部。
由于上述历史沿革，地下水资源调查评价及取水工程
设计、施工、运行等方面的工作多由国土（地矿）、住建
等部门承担，水利部门掌握有关成果资料、项目经验相
对较少［４］ 。
另一方面，自地下水资源的管理权限统一到水利
部之后，国家和水利部层面未出台针对地下水的管理
法规。２００２ 年新修订的《水法》中规定水资源包括地
表水和地下水，而对水资源的管理主要通过取水许可
和水资源费征收两种制度来实现。由于地下水资源具
有更新速度慢、深层承压水基本为不可再生资源、污染
治理难度大等特点，现有法规中关于取水工程的管理
条款很难应用到地下水取水工程管理中来。
2．2 设计及施工管理方面
历年来，各级政府颁布的相关法律法规在不同程
度上对地下水取水工程的监督管理都有所涉及，具有
一定的督导、约束、管理作用。１９９０ 年，水利部召开北
方１７ 省（自治区、直辖市）、市机井管理工作座谈会，
从加强地下水资源开发利用和凿井市场管理角度出
发，以规范凿井队伍资质作为机井管理的切入点，探索
建立资质考核管理机制，特别是凿井队伍的考核定级
工作［５］ 。此后，北方不少地区都加强了凿井市场的管
理。如黑龙江１９９４ 年下发《凿井许可暂行规定》；陕
西１９９８ 年下发《机井施工单位资质管理办法》；内蒙
古２００６ 年以地方标准颁布《钻井单位技术资质等级标
准》；新疆２００６ 年修订《凿井管理办法》和《凿井施工
单位资质管理规定》；天津由市凿井行业协会组织凿
井技术等级认证；河北２００７ 年出台规范性文件《钻井
施工单位技术考核定级工作实施办法》；河南２００７ 年
成立水井供水技术协会，制定《水井施工单位资质等
级评估认定管理办法》；安徽、宁夏、北京、陕西等省
（自治区、直辖市）在制定水法实施办法中也进行了相
关规定。
但是，２００４ 年行政许可法颁布实施后，取消了地
方政府审批资质的权限，使得地下水取水工程准入管
理失控，由此造成地下水取水工程建设市场混乱、建设
质量低下。
2．3 取水许可管理方面
取水许可和凿井管理是水利部门的重要行政职能
之一，也是规范地下水开发利用行为、有效保护地下水
的重要手段。为了加强取水许可管理，规范取水的申
请、审批和监督等工作流程，国务院和水利部曾先后颁
布了一系列取水许可管理规定，如《取水许可申请审
批程序规定》、《取水许可水质管理规定》、《取水许可
监督管理办法》、《取水许可和水资源费征收管理条
例》、《取水许可管理办法》等，这些法规的颁布使得全
国的地下水开发利用行为日趋规范［６］ 。为了有效管
理凿井资质、规范凿井流程、防止出现乱打井、乱开采
地下水行为，水利部门、建设部门等近年来还加强了凿
井管理， 如颁布了《江苏省凿井管理暂行规定》
（１９９６）、《上海市深井管理办法》（１９９７）、《新疆维吾
尔自治区凿井管理办法》（２００２）、《陕西省地下水取水
工程建设监督管理办法》（２００９）等法规。此外，在各
地区制定的“水资源管理条例”、“地下水资源管理办
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万方数据
２０１７ 年第１２ 期
２０１７ Ｎｕｍｂｅｒ １２
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总第１６２ 期
Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１６２
法”中，也都包含了一定的取水许可和凿井管理方面
的内容。但总体来看，目前还缺乏一部全国性的凿井
管理法规。
１９９５ 年颁布实施的《水利工程项目管理规定（试
行）》对工程建设程序做了详细规定。要求项目法人
或建设单位向主管部门提出主体工程开工申请报告，
工程竣工后严格按照验收规程进行验收。其后，水利
部于１９９７ 年颁布实施的《水利工程质量管理规定》中
规定了施工企业质量管理。施工企业必须按其资质等
级和业务范围承揽工程施工任务。必须依据国家和水
利行业有关工程建设法规、技术规程、技术标准的规定
以及设计文件和施工合同的要求进行施工。施工企业
要推行全面质量管理。竣工工程质量必须符合国家和
水利行业现行的工程标准及设计文件要求，并应向项
目法人（建设单位）提交完整的技术档案、实验成果及
有关资料。中华人民共和国行业标准《机井技术规
范》（２０１０）是指导机井建设与管理工作的规范性标
准。该规范第４ 章对机井施工做了详细规定。４．１ 规
定：新建机井，应满足规划、设计要求，必须由具备相应
技术资质等级的凿井队施工。机井施工必须确保安全
与成井质量，严格执行技术操作规程，预防事故发生。
机井施工应编制施工设计任务书，做到安全、低耗、优
质、高效。
以２００６ 年实施的《取水许可和水资源费征收管理
条例》为开端，我国的用水、取水管理开始步入法制化
的轨道，对于规范取水许可，促进水资源节约、保护与
合理利用，发挥了积极的作用。
３ 解决对策
3．1 进一步完善地下水取水工程验收管理法规
目前，我国与地下水取水工程管理的规定多是隐
含在水资源开发、利用、节约和保护相关法规的有关章
节或条款中，过于分散和间接，而且多是原则性的规
定，缺乏系统、可操作性的管理法规，难以适应地下水
取水工程种类繁多、设计、施工、运行、维护过程复杂的
具体管理需求。由于我国特殊的管理体制，地下水取
水工程长期由地矿、城建和水利等多个部门轮流管理，
交叉管理严重，而且过程繁琐，管理效果并不理想。加
上目前国家取消了资质审批管理，在市场准入方面存
在一定的真空，且管理权限统一到水利部后因此亟需
规范地下水取水工作的各个环节，避免因管理不及时、
不到位造成更多的地下水资源与环境并发问题。水利
部应根据《水法》等相关法律法规，制定专门的地下水
取水工程监督管理办法，一方面对现有法律有关地下
水取水工程管理的原则性条款加以细化，另一方面就
地下水取水工程管理中存在的突出问题作出专门
规定。
3．2 进一步规范地下水取水工程建设市场
从我国各地开展地下水取水工程建设市场准入管
理的实际情况来看，由于监管部门不能对地下水取水
工程施工队伍实行有效的资质准入管理，导致地下水
取水工程建设市场秩序混乱。一些真正具备综合技术
实力的单位不能得到依法认证、无法得到社会认可，极
大地影响其生存和发展，挫伤了他们依法进入市场的
积极性。而一些施工队伍通过压价、偷工减料、采用不
合格材料，以次充好等不正当竞争承揽工程，严重扰乱
了正常的钻井市场秩序，给管理工作带来难度。因此，
水利部门需要加强地下水取水工程建设资质准入管理
和建设运行过程监督管理，以规范地下水取水许可
制度。
3．3 逐步健全双控措施
按照最严格水资源管理制度要求，水利部已确定
用水总量控制红线，正在进行流域和省级行政区层面
上的地下水用水总量控制指标的分解。部分省份正开
展向地级和县级行政区进行地下水开发利用总量控制
指标分解的工作，逐步建立覆盖流域、省市县三级行政
的地下水用水总量控制指标体系。对于未下达地下水
取水总量控制指标的行政区，可将地下水年计划开采
量核定在最大开采控制量值范围内。对于已经分解下
达地下水取水总量控制指标的行政区，应将已下达的
总量控制指标与最大开采控制量值进行对比分析，按
照较小值确定年计划开采量［７］ 。通过指标的层层分
解落实，逐步健全地下水水位、水量双控措施，逐步遏
制我国地下水超采区扩大、地下水污染日益严重的
趋势。
参考文献：
［１］翁修荣．地下水取水工程管理［Ｊ］．中国水利， ２００９（１５）：
５８ －６０
［２］晏贵清．地下水资源保护法律制度研究［Ｄ］．成都： 四川
省社会科学院， ２０１３
［３］赵耀东．我国地下水取水工程建设管理现状与对策［Ｊ］．
地下水， ２０１１， ３３（１）： １２３ －１２４
［４］刘涛．浅议我国地下水取水工程建设市场准入管理［Ｊ］．
地下水， ２０１０， ３２（２）： １３１ －１３２
［５］王世成， 陈思．地下水取水工程管理亟待加强［Ｊ］．吉林水
利， ２０１１（１１）： ６６ －６７
［６］王慧玲．区域取水许可总量控制及保障措施研究［Ｄ］．扬
州： 扬州大学， ２０１３

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