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浅谈旧城街区的安全隐患及其应急体系构建——以内江市“四方块”为例

文档作者：邹秀平向铭铭		点击数：	更新时间： 2021年08月13日
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城市建筑┃研究•探讨┃URBANISM AND ARCHITECTURE┃RESEARCH•DISCUSSION
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浅谈旧城街区的安全隐患及其应急体系构建
—— 以内江市“四方块”为例
■ 邹秀平 向铭铭*
[摘 要] 旧城街区是城市发展历史变迁的重要见证，是城
市人文活动极为重要的载体，彰显着城市的魅力与特点。
然而伴随时代变迁的必然性，多数旧城街区的基础设施、
建筑材料正处于老化过程中，对城市的生命财产安全造成
了一定的威胁。就此，本文以内江市“四方块”为例，分
析了街区现状问题，指出了潜在的安全隐患，并提出了相
应的安全应急建议，以期能为旧城街区的安全应急体系的
构建提供借鉴。
[关键词] 旧城街区 安全隐患 应急体系
2013 年3 月11 日，丽江古城光义街现文巷突
发火灾，造成107 间房屋损毁，过火面积2 243 m2。
2013 年6 月8 日，内江市天津街发生火灾，造成约
4 805 m2 的房屋受到不同程度的损害。2015 年7 月
28 日，成都守经街失火，百年历史建筑灰飞烟灭。
这些事故在震惊社会的同时，也使得我们警钟长鸣。
如何构建安全应急体系，以求保证功能复杂、人流
集聚的旧城街区的生命财产安全，已成为了当代社
会亟待解决的问题之一。
一、 城市旧城街区的基本属性及其研究现状
1. 旧城街区基本属性
旧城作为城市历史见证和文化承载体，能较完
整地体现地区某一历史时期传统风貌和民族特色，
属于不可移动文物的范畴，具有风貌的完整性和典
型性。毋庸置疑，诸多旧城街区历经城市政治、经
济、文化、社会最为繁盛的时期，形成了街区建筑
和街道格局的固有属性。
2. 旧城街区研究现状
伴随着经济的发展，多数旧城街区面临着建筑
集聚、交通堵塞、环境变质、人群拥挤的局面。随
着时间的流逝，年代久远的建筑与街巷也面临着破
损的威胁，诸如消防等安全隐患又“赋予”了旧城
街区安全脆弱性的标签。面对岌岌可危的旧城历史
文化街区，学者们针对旧城保护、更新等进行研究
并取得了一定的成效。但关于旧城街区的安全研究
却略显薄弱，甚至是在安全事故发生后才受到重视
的。
二、“四方块”的安全现状综述
“四方块”是由内江市公园街、中央路、人民
路、天津街围成的方形区域，地处旧城中心，是内
江市传统的核心商业街区和城市商贸中心，具有丰
富地方文化特色和历史风貌特征。“四方块”街区建
设历史悠久，在历经经济转型和街区功能复合的过
程中，不可避免地出现了建筑损坏、基础设施老化
和交通拥挤等症状。
1. 建筑层面
“四方块”区域房屋多为砖混、老式串架结构，
为20 世纪七八十年代所建，配套设施不合理。出于
历史原因，在设计方面，建筑与建筑有“握手楼”
的现象产生，其安全间距、防火间距大多不符合规
范（见图1）。年代久远的建筑材料和形式，面对功
能、经济的转型，产生了建筑本体抗灾能力与现有
功能不相适应的问题。
2. 交通层面
“四方块”是东兴区与市中区连接的交通枢纽
之一，以公共汽车、私家车和步行为主，缺乏非机
动车等慢行交通。道路狭窄，现状交通情况堪忧（见
图2）。 “四方块”作为内江旧城的经济贸易中心，
吸引了大量的市民至此工作、游憩，人口密度和流
动性大。尽管实行了单行道的交通管制，仍无法缓
解区域内的交通压力。杂乱的交通情况不仅影响了
人们的出行安全，更会对事件突发时采取的撤离和
救援行动造成巨大的阻碍。
3. 应急避难场所层面
“四方块”建筑密集，街巷空间紧凑，缺乏作
为应急避难场所的开放空间（见图3）。尽管国家明
确了修建应急避难场所的必要性，但在此仍推行不
力。应急避难场所作为国民生命安全的最后一道防
线，政府有义务通过立法和制定政策保障其建设和
使用，及时有效满足其安全需要。
4. 其他层面
“四方块”至今尚未出现明显的地质灾害，但
由于年代较长，仍存在基础设施老化的问题，时有
城市内涝和管线泄漏的灾害发生。
本文结合旧城街区的共通问题以及“四方块”
的现状特点，可总结出该街区常见和可能发生的安
全问题和隐患，包括火灾、建筑损坏、地震、内涝、
次生灾害等其他安全风险。
图1 陈旧的建筑
图2 严重的交通压力
图3 紧凑的街巷空间
三、“四方块”安全应急体系的构建
由2003 年“非典”引发的公共危机，加快了中
国应急机制的建设，逐渐形成了“一案三制”（预案、
体制、机制和法制）工作格局。党的十八届三中全
会明确提出了要在“健全公共安全体系”的背景下，
中国应急管理学会对“十三五”应急体系建设规划
进行研讨并做出了建议。
在社会发展历程中，灾害本质上是一个循环的
过程（见图4），包含平静期（防灾）、灾害期（救
灾）、平静期（重建、繁荣）等时期。我国以“一案
三制”为核心的应急体系，在整个循环过程中起着
举足轻重的作用。
图4 灾害循环过程（资料来源：作者绘制）
1. 应急预案构建
应急预案雏形源于二战期间的民防计划。目前，
我国应急预案还处于传统的“处置方案”阶段。由
于应急准备工作强度不足，未能形成实质的应急准
备体系，这不利于预防、准备、响应和恢复四个阶
段工作的开展。按照分类管理、分级负责的原则，
我国应急预案体系框架从宏观、中观、微观层面而
言，包括国家总体预案与行动预案、地方政府综合
应急行动预案、企事业单位及社区的行动预案。“四
方块”的应急预案属于微观层面，重在工作具体、
可操作性强。
（1）综合应急预案
构建街区安全突发事件综合应急预案体系（见
图5）是保障街区安全的重要屏障。针对上述“四
方块”存在的安全隐患，需要地方政府站在指挥层
面，依据上级预案要求并结合“四方块”的安全现
状需求来制定处理事故的应急方针、政策，明确应
急组织结构及其相关应急职责，指出应急行动、措
施、保障等基本要求和程序。
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（2）专项应急预案
针对具体的事故类别制定的专项应急预案，对
灾害的预防、准备、响应、恢复等工作具有更强的
针对性、指导性、可操作性。目前，内江市的专项
应急预案包括市域范围内的森林火灾、地质灾害、
突发环境等应急预案，但类似于“四方块”等具有
地方意义的旧城街区仍缺少具有针对性的街区专项
应急预案。依据“四方块”的街区特点及其存在的
主要安全隐患，需要构建的专项应急预案应包括如
表1 所示的内容。
图5 “四方块”街区综合应急预案体系
（资料来源：作者整理）
表1 “四方块”主要安全隐患及其专项应急预案一览表（资料来源：作者整理）
安全应急类型 安全问题 多发原因 安全隐患 专项应急预案
地震 自然地质活动 疏散救援隐患 地震灾害救助应急预案
自然灾害类
内涝 降水过量/基础设施老化/排水能力差 疏散救援隐患 洪涝灾害救助应急预案
火灾 建筑易燃/建筑密度大/道路狭窄/基础设施老化/消防设施缺乏/人口密度大 火灾、疏散隐患 火灾突发事故应急预案
建筑损害 建筑结构脆弱/材料陈旧/建筑间距小 建筑坍塌、损坏、火灾隐患 建筑灾害事故应急预案
交通事故 道路损坏/道路占用严重/交通拥挤 交通事故、疏散救援隐患 交通安全事故应急预案
事故安全类
公共场所事故 人群密集、流动性强/救灾设施和应急避难场地配置难度大 疏散救援隐患 公共场所事故应急预案
金融突发事件 金融龙头集中/人群密集复杂 疏散救援隐患 金融突发事件应急预案
社会安全事件 刑事案件 管理漏洞 疏散救援隐患 刑事案件应急预案
网络安全 网络漏洞 数据安全隐患 网络安全应急预案
除此之外，加强“四方块”的风险排查、预案
管理、风险评估、日常监督、应急联动，加快安全
应急平台建设，能够使得安全应急预案的构建更加
完善有效。
（3）现场应急处置预案
现场应急处置预案是在一定的紧急事态发生的
现场所制定的应急处置措施，具有简单、具体、针
对性强等特性。它偏重于资源和方案准备，以及紧
急事件发生时，解决如何报告、如何申请救援和自
救、抢修、维护稳定等一系列问题。
现场应急处置需要在灾害发生的第一时间做出
准确的判断、指挥。因此，对于而言，加强相关部
门的应急培训和群众的应急宣传与演练，是灾害发
生时有序启动现场应急处置预案的基础保障。
（4）灾后恢复（重建）方案
自2008 年汶川特大地震发生后，我国对于灾后
重建的研究和关注进入了一个新的纪元。在灾害多
发、灾情复杂的当代社会，应急预案不仅仅局限于
对灾害的预防、准备和响应，灾后恢复重建也成为
了应急预案重要的组成部分。如2013 年6 月8 日“四
方块”周边的天津街火灾发生的第一时间启动安全
应急预案，将灾害损失降低到最小。并在灾害平息
之后，启动了恢复重建方案，在短时间内完成重建，
恢复了街区市民的正常生活出行。灾后恢复方案的
确定，需要站在可持续发展的视角来审视、思考。
2. 应急法制构建
应急法制为应急体制的形成提供了法律依据，
2007 年11 月1 日开始实施的《灾害事件应对法》，
标志着我国的公共应急法制体系框架初成。虽然经
历了近十年的应急法制建设，但我国在立法、执法
层面仍存在诸多的不足。构建较为完整、完善的应
急法制体系，还需要多方面的努力：提高应急法制
的权威性和规范性，将其提升至宪法层面，为依法
实施应急管理提供法源；制定突发事件应急处理基
本法及统一的紧急状态法，完善应急法制的系统性；
增强应急相关法例、条例的横纵向联系；提升应急
法制的实效性，增强应急法制的可操作性。
3. 应急体制构建
应急体制是为保障公共安全并有效预防和应对
突发事件而建立起来的以政府为核心，其他社会组
织和公众共同参与的有机联系。它既是维护社会稳
定的需要，也是促进我国经济和社会发展的需要。
但就我国应急体制的现状而言，构建中央集权
的应急领导机制以及建立应急管理的常设机构来使
各部门各司其职并形成具有协调性的应急系统，是
一个必要的手段。积极宣传并建立政府、媒体与公
众合作的应急体制能够引起全社会的关注及参与，
提高全民的安全应急意识。全面建立信息发布制度
及预警机制，也对应急体制的构建和完善起着推手
的作用。另外，利用法律、法规的强制性、规范性
和权威性来保证应急体制的建立和运行也是必要且
必须的。
4. 应急机制构建
应急机制是指在法律规定的框架内，通过有限
利用社会资源进行预防和控制突发事件的一系列制
度化体系的总和。它对社会稳定、经济发展以及保
障人民的人身财产安全有着十分重要的作用。
在应急机制的依法、高效、公开、人道主义、
灵活等五大原则背景下，应急机制的构建包括：健
全监测和预警机制、应急信息报告机制、应急决策
和协调机制、分级负责与响应机制、公众沟通与动
员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制和社
会治安综合治理机制、城乡社会管理机制等。
5. 构建安全应急体系的模式
构建安全应急体系的模式分“自上而下”和“自
下而上”两种模式“。自上而下”即以政府主导指
明构建应急体系的目标、方向以及任务，与地方部
门及其相关者联合，共同有针对性地制定出应急体
系，构筑人身安全财产保护的第一道屏障。“自下而
上”是指向民众普及安全应急的相关知识，并由民
众自身的安全需要促进安全应急意识的形成，从而
根据地区的实际情况和民众参与所提出的参考建
议，构建较为完善的安全应急体系。基层政府和群
众是应急的主要实践者，自下而上的建设模式有利
于提高整个应急系统的实用性和有效性。
但就目前我国的应急体系建设而言，仍旧是一
种“自上而下”的模式，缺乏底层支撑。构建完善
的安全应急体系，需要“自上而下”和“自下而上”
两种模式的有机融合。
四、 结语
本文以内江市“四方块”为缩影，探讨了旧城
街区潜在的安全隐患，并有针对性地论述了构建以
“一案三制”为核心的安全应急体系，对于我国建
立完善高效的安全应急体系具有一定的借鉴意义。
虽然伴随旧城街区安全问题的浮现，出现了研
究安全应急体系的浪潮，但仍旧深度、广度、力度
不够，未能引起社会和群众的全面关注和参与。评
析旧城街区安全隐患并构建相应的应急体系，不仅
仅是地方社区的重要任务，同时也是全国甚至全球
需要面对的问题。
参考文献
[1]GB50357-2005，历史文化名城保护规划规范[S].
[2]王郅强，王志成.我国应急避难场所现状问题与
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[7]曾德云，王国栋，王德勇.关于我国政府应急系
统的思考与建议[J].中国公共安全：学术版，
2010(2)：55-58.
注： 国家自然科学基金资助（ 项目批准号：
51408514）。
*，向铭铭为通讯作者。
（作者单位：西南科技大学土木工程与建筑学院，
绵阳 621010）

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