（二）综合监管和专项监管相结合的安全生产管理体制与《安全生产法》执法主体的关系考察

准确理解“综合监管和专项监管相结合的体制”能解决另外一个关键问题：《安全生产法》的执法主体是单一的还是多元的，换言之，除了安全监管部门，其他有关政府部门是《安全生产法》的执法主体吗？

《安全生产法》第9条规定“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律，行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”，本条是关于安全生产监督管理体制的规定。其中“ 国务院负责安全生产监督管理的部门”，是指由国家经贸委负责管理的国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）。“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门”，是指由地方各级政府依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定确定的本级政府负责安全生产监督管理的部门。

2002年《安全生产法》立法的时候,之所以用“ 负责安全生产监督管理的部门”之称谓而非“安全生产监督管理部门”，因为国务院决定设立国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）是在2000年底（由国家经贸委负责管理），确定由其来综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能。《安全生产法》立法完成之时，国家安全生产监督管理局还没有从国家经贸委独立出来，当时全国各地省级安全生产监管局没有设全，省级以下机构就更不完备了，不少地方尚由经济主管部门负责该项工作，因此《安全生产法》中使用了“负责安全生产监督管理的部门”这一称谓（2014年完成修正的《安全生产法》已经将此称谓改为“安全生产监督管理部门”）。

《安全生产法》第9条第2款所说的“国务院有关部门”，是指除国家安全生产监督管理局以外的依照有关法律、行政法规和国务院 “三定”方案的规定，对有关的安全生产事项负有监督管理职责的部门。“县级以上地方各级人民政府有关部门”，是指除本级政府负责安全生产监督管理部门以外的依照有关法律、行政法规、地方性法规和本级人民政府对其部门职责划分的规定，对安全生产负有监督管理职责的部门。例如，按照《建筑法》和当时国务院关于建设部“三定”方案规定，由建设部负责房屋等建筑工程的安全生产的监督管理；按照国务院行政法规《危险化学品安全管理条例》的规定，由国务院经济贸易综合管理部门和省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门负责化学危险品安全综合监督管理工作，负责对危险化学品生产、储存企业的设立及其改建、扩建是否具备保证安全生产的条件等进行审查，负责危险化学品事故应急救援的组织和协调，以及相关的监督检查工作。依照法律、法规对安全生产负有监督管理职责的国务院和县级以上地方各级人民政府的有关部门，应当依法履行各自的职责^①[]。

《安全生产法》第9条的规定，也体现出安全监管部门和其他政府有关部门的职责差别。所以，《安全生产法》全篇中，安全生产工作的管理主体就出现了两种称谓：负责安全生产监督管理的部门（实为特指安全生产监管部门）、负有安全生产监督管理职责的部门。《安全生产法》第四章“安全生产的监督管理”中用的称谓都是“负有安全生产监督管理职责的部门（其中应含有安全生产监管部门）。

综上，《安全生产法》的执法主体不是单一的，而是多元的。但是，《安全生产法》第94条又规定，基于《安全生产法》的行政处罚只能由安全监管部门来做，行政处罚的主体是单一的。这也是安全监管部门和其他有关政府部门虽同为《安全生产法》执法主体，但权限不同的体现。

由此引出一个常常被基层执法人员和部分负有安全生产监督管理职责的部门提出问题，没处罚权怎么执法？

一般情况下，行政执法可以从抽象执法和具体执法、羁束性执法和自由裁量性执法、强制性执法和非强制性执法等几个角度分类，执法手段包括行政监督检查、行政处理决定、行政强制措施等多种。行政处罚仅仅是其中一种，“不能实施处罚”和“不能执法”之间不能划等号，没有处罚手段也可以执法。

无行政处罚权限的其他政府部门，如何执行《安全生产法》？对此，在《安全生产法》中有所考虑，第56条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：

1.进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况。

2.对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。

3.对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。

4.对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押，并应当在十五日内依法作出处理决定。

这四项职权规定的就是负有安全生产监督管理职责的部门履行监督检查职责时，所享有的检查权、处理权和采取行政强制措施的权力。

结合以上分析，我们会发现，其实在安全生产工作中，政府该干什么、安全监管部门该干什么、其他有关政府部门该干什么，从法理、法条规定的研究看，《安全生产法》给出的答案是比较清晰的。

具体到安全监管部门的“综合监管”工作如何开展，也是清晰的。一是国家安全监管总局“三定”方案中，综合监管落到了“指导协调、监督检查”这八个字上；二是国家安全监管总局2009年出台的《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（总局第24号令）第5条规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，指导协调和监督检查本级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责；对本行政区域内没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位实施安全生产监督管理；对下级人民政府安全生产工作进行监督检查；三是国家安全监管总局《关于强化安全生产综合监管工作的指导意见》（安监总管二〔2010〕203号）规定得得更为细致。关于如何履行“综合监管”职责，该文件规定，各级安全监管部门要指导协调、监督检查有关行业管理部门和下级政府贯彻落实党和国家安全生产方针政策、法律法规和党中央、国务院以及本级政府关于安全生产重要工作部署的情况，监督检查有关行业管理部门和下级政府关于安全生产履职和责任落实情况，并进行评估和通报。

该《意见》还规定，安全监管部门要切实履行拟订安全生产政策规划、依法组织事故调查、督促检查和考核安全生产工作、指导监督安全生产行政执法、组织指挥和协调安全生产应急救援、综合统计分析安全生产形势、提出安全生产重要建议和协调解决跨地区、跨行业重大安全生产问题等工作职责，进一步强化对有关部门和下一级政府安全生产工作的指导协调和监督检查。强化对区域安全生产形势的统筹把握。各地安全监管部门要加强对各类生产安全事故的统计分析和评估，研究分析安全生产的倾向性、规律性问题和深层次矛盾，及时掌握安全生产动态，研判、预测安全生产形势及发展趋势，向本级政府提出对策措施和建议等。同时，要构建安全生产综合监管与行业管理部门联动的工作机制。通过建立完善定期通报制度、安委会联络员会议制度、联合执法制度、重要事项协调制度、控制指标通报考核制度、联合督导制度、联合约谈制度等，进一步加强部门之间协作配合，形成地方政府统一领导、安全监管部门与相关部门联动的工作机制。

至于对有行业主管部门的企业要采取什么样的检查方式比较合适，通过什么方式实现对同级政府部门和下级人民政府的“监督、检查、指导、协调”，是工作方法问题，在国家安全监管总局《关于强化安全生产综合监管工作的指导意见》中有所规定，各地方在开展“综合”监管工作实践中，也有不同尝试，在此不作讨论。

二、《安全生产法》修改后 “综合监管”的变化及对策建议

《安全生产法》自2002年颁布后,取得了非常好的实施效果，我国国民经济和社会发展“十二五”规划执行完成的2010年，几项重要的安全生产统计指标与2002年相比已经有了很大变化，各类事故起数和伤亡人数大幅度下降。同时，随着时代的变迁，全国安全生产形势也在逐渐变化，传统的高危行业安全管理呈现新的特点，新兴行业领域、新的安全生产问题不断涌现，需要通过新的法律制度予以规制。2011年，在甬温线铁路事故等几起特别重大事故发生后，国务院第165次常务会议要求尽快启动《安全生产法》修订工作，修法工作于当年启动。2013年上半年，全国多个地区接连发生多起重特大安全生产事故，造成重大人员伤亡和财产损失。2013年7月18日，在中央政治局第28次常委会上，习总书记指出，“要强化各级党委、政府的安全监管职责。各级党委和政府要增强责任意识、落实安全生产负责制，要落实行业主管部门的直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管，要坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全，而且要党政同责、一岗双责、齐抓共管。该担责任的时候不负责任，就会影响党和政府的威信”。讲话对各个政府监管主体在安全生产工作中的关系作了清晰定位、对各个政府部门该履行什么职责提出了明确的原则要求。当时正值《安全生产法》修改过程中，“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全”如何在新法中予以体现，成为修法重点考虑的内容。而且，“三管”必然涉及到安全监管部门的“综合监管”与负责行业管理、专项管理的政府部门之间的工作关系问题，“综合监管”的内涵及工作内容、工作方式可能因此而变化。

2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法》的决定》，新修改的《安全生产法》于2014年12月1日起施行。新修改的《安全生产法》把“负责安全生产监督管理的部门”改为“安全生产监督管理部门”，与“负有安全生产监督管理职责的部门”在语言表述上做了很好的区分。还有一个重要的修改，原《安全生产法》第94条规定，基于《安全生产法》的行政处罚只能由安监部门决定，实施行政处罚的主体是唯一的。修改后的《安全生产法》第110条则规定“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定”，这一规定吸纳、贯彻了总书记关于“三管”的讲话精神，丰富和扩展了有关政府部门的工作权限，赋予了其他有关政府部门基于《安全生产法》的行政处罚权，这是相当重要的变化，也是新《安全生产法》中关于监管体制变化的最重要条款，对于“综合监管”乃至政府安全生产监管工作格局将产生重要影响。如何执行这一条款，国家层面后续还要出台配套的法规。但是，《安全生产法》修改完成后，大的方向已经明确，除安全监管部门之外，其他负有安全生产监督管理职责的政府部门依照《安全生产法》开展工作，不但有职责，而且有执法权、有处罚权。

新《安全生产法》实施后，安全生产监管部门处理与其他负有安全生产监督管理职责的政府部门的工作关系，面临四个问题：

一是既然“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定”，就意味着安全监管部门之外的其他有关政府部门可能依据《安全生产法》对本行业领域生产经营单位开展检查并实施处罚，那么安全监管部门是否还有权限或职责对该行业领域内的生产经营单位进行叠加式的执法检查并实施处罚？

二是在原《安全生产法》确定的监管体制之下，安全监管部门对本行政区域内所有生产经营单位具有执法权，按照新《安全生产法》，安全监管部门的综合监管和直接监管范围是否需要重新界定?

三是在原《安全生产法》确定的监管体制之下，“综合监管”要通过指导、协调、监督、检查同级政府部门和下级人民政府的安全生产工作开展情况来完成，按照新《安全生产法》，指导、协调、检查尚好理解，将如何开展“监督”？是监督履职情况还是进行执法技术纠偏或二者兼而有之？

四是原《安全生产法》确定的监管体制和新《安全生产法》相比较，尽管综合监管的职责仍在安全监管部门，但如果有其他政府部门可以行使充分的执法权，那么安全监管部门在“综合监管”的法律后果承担上与之前有何不同？

这几个重要的问题直接导致安全监管执法格局的变化，也影响着包括安全监管部门在内的负有安全生产监管职责的各政府部门履职内容的变化。在后续制定的国务院行政法规及国家安全监管总局配套制度中，对这些问题能够予以清晰、准确的规定已经成为《安全生产法》有效实施和开展执法工作的迫切需求，即在旧的安全监管体制可能打破的情况下，新的执法体制亟需尽快建立，否则，原本清晰的《安全生产法》执法格局就会模糊，给法律实施带来实际困扰。因此，后续配套法规在以下几个问题上应有清晰的制度设计：

一是由国家层面确定哪些部门属于“负有安全生产监督管理职责的部门”。新《安全生产法》实施，既然已经为执法格局的调整留出法律出口，当然不能让第110条一直悬而不决，尽快确定具有执法权和行政处罚权的政府部门有哪些，关系到政府监管主体的职责边界和生产经营单位所要面对的执法者到底是谁的问题，这个问题既模糊不得，也等不得，否则第110条就会出现制度空转、无法落地的尴尬局面。同时，由各省级行政单位来确定第110条所称的“负有安全生产监督管理职责的部门”也存在诸多难题，按照我国目前的行政机关隶属关系，如果国家部委层面不能就某项工作职责进行确认，相对应的地方下级部门几乎不太可能去承接，这在政府“条块”管理运行体制中并不难理解。

二是要解决可能出现的部门重复执法问题。未来，如果安全监管部门以外的其它行业管理部门在本行业领域内实施《安全生产法》所赋予的执法权和处罚权，那么安全监管部门的执法对象将发生变化。原《安全生产法》体制下，安全监管部门可以检查、处罚所有生产经营单位的执法格局将会改变，难以想象出现安全监管部门和行业主管部门依据同一部法律对同一家生产经营单位均可以实施行政处罚的局面。因此，对于由行业监管部门直接依据《安全生产法》实施检查、处罚的生产经营单位，安全监管部门的监管权限是否还存在？以何种方式体现？应当有很好的研究并予以解决。否则，既可能出现各部门重复执法的情况，也可能出现有些企业谁都不管的执法真空。

三是要解决“综合监管”的后果责任边界。此前，因为安全监管部门具有“综合监管”职责，导致安全监管部门对管理后果法律责任无限大的问题已经比较突出，在生产安全事故处理中甚至已经到了无法回避的程度。从近年来全国重大、特别重大事故处理情况看，“企业出事故、政府担责任、监管监察干部受追究”的情况极为普遍。我们知道，事故责任认定的最基础逻辑是因果关系原则，即具体行为是导致事故发生的原因，才能认定对事故这一结果负有责任。而不是发生事故就一定意味着监管人员的玩忽职守，况且政府行政管理应承担有限责任而非无限责任。如果任由凡重大或特别重大事故，必追政府工作人员责任的做法持续下去，不但会使负有安全监管职责的政府部门工作人员履职的边界无法确定，在法理依据上也存疑。这一问题应当以新《安全生产法》实施为契机加以改变。

安全监管部门的“综合监管”是政府安全生产管理的重要法律制度设计，习近平总书记关于“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全”的阐述则为其注入了新的内涵。《安全生产法》修改完成后，调动各方力量共同维护安全生产秩序、齐抓共管安全生产工作是当前形势下做好安全生产工作的必然要求，也是安全生产工作由单一部门的执法管制向各部门配合、各方力量参与综合治理格局迈进的重要路径。认真研究新《安全生产法》关于安全生产监管体制的变化并提出具体的、有可操作性的制度设计，需要做好顶层设计和有力的政策理论支撑。在国家层面，尽快结合新《安全生产》规定完备相关配套制度，尽快修改国家安全监管总局《关于强化安全生产综合监管工作的指导意见》（安监总管二〔2010〕203号），不但是厘清新法实施后“综合监管”变化的需要、基层执法的需要，更是进一步完善我国安全生产监管体制机制的迫切需求。