摘要：“综合监管”是《安全生产法》确立的重要安全生产监督管理制度。自2002年《安全生产法》颁布以来，尽管施行多年，在执法实践中对“综合监管”的概念、涵义依然存在不同的理解和争论。2014年8月31日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法》的决定》，新《安全生产法》对执法体制做出了调整，有关规定的变化将对“综合监管”制度产生较大影响。本文从2002年《安全生产法》语境下的“综合监管”辨析开始，结合安全生产执法实践，详细分析了“综合监管”制度在《安全生产法》修改前后的变化，主张从明确执法主体、避免重复执法及厘清安全监管部门执法责任边界三个层面进行后续制度设计，以解决理论依据及执法实践中的具体问题。

关键词：安全生产；监管体制；综合监管

 

《中华人民共和国安全生产法》（下文简称《安全生产法》）自2002年颁布至2011年正式启动修改工作，整整实施10年。10年间，随着全国范围内安全监管监察系统逐步建立完善，安全生产执法实践日益丰富，对《安全生产法》的研究也日渐深入。但在基层执法一线，因各地执法水平和具体状况不同，对于《安全生产法》确立的一些基本概念和法律制度，依然存在某些模糊甚至争议之处，比如对“综合监管”的法律定位、内涵以及与此密切相关的《安全生产法》的执法主体问题、综合监管的客体指向等问题，一直存在认识上的差异。2014年8月31日，《安全生产法》修正案颁布，新法对安全生产执法体制作了相应调整，“综合监管”的工作内容和方式又具有了新的变化。目前，适应新法变化的有关安全监管执法体制的配套法规制度尚未建立，无论从法理层面还是执法实操层面，都需要认真研究辨析，以深入探究后续制度建设路径，更好指导安全生产行政执法实践。

一、2002年《安全生产法》语境下的“综合监管”

如果将自1981年3月起，经国务院批准，由原国家劳动总局牵头组织起草《劳动保护法》算做《安全生产法》的立法开端，直到2002年6月29日经全国人大表决通过为止，《安全生产法》从酝酿到出台历时20多年，才最终完成了立法过程。立法进程为何如此漫长，为何在这个时间节点完成立法，又为何“综合监管”会出现在《安全生产法》中，与当时的时代背景和安全生产形势休戚相关。

首先，安全生产形势及事故发生态势从客观上推动了立法进程。自上世纪90年代年初起，随着我国改革开放的迅速推进，各类生产经营活动空前活跃，生产经营活动增多加之当时普遍存在的安全意识不足、安全基础薄弱等实际情况，全国各类生产安全事故发生量和伤亡人数逐渐呈明显上升的态势，2000年，全国每年各类事故死亡人数达9万多人，到2001年，全国事故死亡人数11万人，到2002年，全国事故死亡人数达到历史峰值，飚升至近14万。当时，我国虽然已经有一些涉及安全生产内容的专项法律、法规，但国家层面还没有一部在安全生产领域具有普遍约束力的一般法，而且国家安全监管局已经成立，推进安全生产立法的力度越来越大。法是国家意志，必须充分反映和体现人民的根本利益和诉求，当然也会在一定程度上反映政府的行政管理诉求。当时，每年10多万人的死亡数字加之新闻媒体连篇累牍的事故报道，对于安全生产工作，社会关注度前所未有地提高，政府最急迫的管理需求当然是遏制事故，把不断恶化的安全生产形势控制住。可以说，无论是全国的安全形势的严峻情况，还是其他的背景因素，站在今天回望2002年，《安全生产法》的出台几乎可以描述为水到渠成、恰逢其时。

其次，“综合监管”作为法定的安全生产监管体制设计有其应然性。法律所确定的制度应当具有基本性和长远性，安全生产监管体制就是《安全生产法》所确定的最主要顶层制度设计之一。在《安全生产法》立法过程中，监管体制如何确定是颇受关注、也是争议颇多的一个问题。因为我国自90年代末开始的国家行政机构改革中，国家自上而下建立的冶金、纺织、机械等十个主要工业部门或者撤销、或者合并，原属这些行业、领域的生产经营单位没有了直接的行业管理部门。对于习惯了各类型企业基本上都能找到本行业“娘家”的我国政府管理生产经营单位模式，在大量工业部门已经裁撤的情况下，安全生产监管体制如何确定，成了一道不大不小的难题。最后，经过反复的讨论和研究，《安全生产法》确定了综合监管和专项监管相结合的安全生产管理体制，即有行业主管部门和专项监管部门的，相关部门要负起安全监管责任，安全生产监督管理部门要通过指导、协调、监督同级相关部门和下级人民政府的安全生产监管工作，实现对本行政区域内安全生产工作的综合监管。与此相衔接，《安全生产法》立法完成后，通过部门“三定”方案的确认，安全监管部门要对化工、机械、冶金等行业的安全生产工作直接监管。这样，通过安全生产监督管理部门监管和行业监管、专项监管、属地监管各司其职、相互配合，实现对本区域安全生产工作的有效管控。可以说，《安全生产法》所确定的“综合监管”制度是连接安全监管部门与其他政府管理主体、实现统筹本行政区域安全生产全盘工作的一个重要制度枢纽。综合监管所要解决的问题是关系到安全生产全局的、重要的共性问题。综合监管与专项监管是一种政府不同安全生产监督管理部门之间的协调、指导和监督关系^①[1]。而要准确理解“综合监管”，需要从《安全生产法》的适用范围与“综合监管”的关系以及综合监管与专项监管相结合的管理体制与《安全生产法》的执法主体的关系两个角度做清楚辨析。

 

（一）《安全生产法》的适用范围与“综合监管”的关系考察

《安全生产法》中与“综合监管”紧密相关的一个重要因素是这部法律的适用范围。法的适用范围，也就是一部法律在多大空间范围内对哪些主体的哪些行为具有约束力。《安全生产法》作为一部安全生产领域的基本法律，在空间上的调整对象为我国行政区域内所有生产经营单位（港澳台地区除外）。对于这些主体的哪些行为具有约束力呢？根据《安全生产法》的立法精神和具体规定，其在普遍适用的前提下，既有法律或者行政法规已经做出明确规定的，可以依照相关特别法的规定，特别法没有规定的，还要适用《安全生产法》的规定。准确理解《安全生产法》的适用范围牵涉到“生产经营单位”的范围怎么来界定？换言之，要解决除冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等8大行业之外的其他生产经营单位，安全监管部门能不能查和该不该查的问题。

法律的适用范围也是法律的效力范围，包括时间效力、空间效力及对人的效力。《安全生产法》颁布时，其时间效力在第97条做了规定，“本法自2002年11月起施行”。其空间效力，《安全生产法》作为我国最高权力机关的常设机构——全国人大常委会制定的法律，其适用的地域范围和效力自然及于中华人民共和国的全部领域（港澳台除外）；《安全生产法》对人的效力，即其对什么人（指具有法律关系主体资格的自然人、法人和其他组织）适用，就是它的调整对象，在第2条做了规定，“中华人民共和国领域内从事生产经营活动的生产经营单位”，“生产经营单位”的范畴又是什么呢？《安全生产法》并没有做出规定，但是在《安全生产法释义》中曾对此概念做出解释分析：

(1)各种所有制的生产经营单位，包括国有的、集体的、混合经济的、私营的、个体经营的、中外合资的、外商独资的等，都在适用范围之列；

(2)各个地区、各种行业、各个部门、各个系统的，从事生产经营活动的单位都应当在适用范围之列；

(3)《安全生产法》所指的生产经营活动，是一个广义的概念，既包括生产活动又包括经营活动，企业单位、事业单位、商业的、服务性的单位等都包括在内；

(4)从事生产经营活动的单位，是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实体，比如一个个体工商户，从事生产活动或者从事经营活动，是社会生产经营的基本单位，涉及安全生产的仍要遵守《安全生产法》；

(5)对从事生产经营活动的单位这个概念的分析来看，《安全生产法》的适用范围是从保障安全生产的普遍需要来确定，这是符合实际情况的^①[2]。

《安全生产法释义》虽并不具备正式法律解释的效力，但由参与该法立法的时任全国人大法工委领导及立法专家编写的上述解释应当客观反应了立法本意。

然而，《安全生产法》执行多年，全国安全监管监察系统执法人员对“生产经营单位”的理解并未达成一致。直到国家安全监管总局2007年出台的《安全生产为法行为行政处罚办法》（总局第15号令）进行了确认，第67条：本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体（按照该条规定，行政处罚的对象不含事业单位。在目前的执法实践中，限于无进一步的配套制度并欠缺可操作性，在执法和事故处理中，并未将自然人作为生产经营单位纳入安全监管部门管理范畴）。
    在此，还要注意一个问题，安法第2条规定，“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全和民用航空安全另有规定的，分别适用有关法律、行政法规的规定”。上述领域有关立法，在《安全生产法》立法之前已经完成，如我国已在上世纪80年代、90年代分别制定了《消防法》、《铁路法》、《民用航空法》、《海上交通安全法》、《矿山安全法》等。《安全生产法》对上述行业领域规定“除外”，不是说这些行业领域不必适用安法，而是消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全所涉及的单位或安全事项具有特殊性，国家对其另行立法进行规范是必要的。在《安全生产法》普遍适用的前提下，对这部分在法律、行政法规中已经作了比较具体规定的，为了减少法律与法律之间不必要的重复，从其规定，《安全生产法》只作出基本规定或原则规定，这些特别法没有规定的，仍要适用《安全生产法》。

从以上《安全生产法》“适用范围”分析来看，不难得出结论，安全监管部门面对的管理客体是清楚的，即所有的生产经营单位。同时，按照《安全生产法》规定，安全监管部门对本行政区域内的安全生产工作实施综合监管，既然对安全生产工作实施综合监管，管理对象又可及于所有生产经营单位，那么安全监管部门在开展综合监管的过程中，与其他有关政府监管部门同时作为监管主体的工作关系如何摆布，这是直接影响“综合监管”体制如何有效运转的核心问题。