摘要：安全生产领域的政府职能转变在十八届三种全会以后已经取得了阶段性的成果，手段是通过不断的清理法律、法规，或者下放给省级政府、或者交由中介机构。这一系列措施若没有强有力的制度做保障，很难摆脱以往的老路。能否彻底杜绝行政审批的反弹，完全杜绝权力寻租的灰色地带，负面清单管理制度无疑是明智的选择。此制度将从法理学的角度指出了界定审批的范围，体现的是“法无禁止即可为”的法律理念，唯有此，能真正实现让权力在阳光下运行，同时也将大大减少交易成本和制度成本，极大释放市场主体的活力和创造力。
关键词：负面清单、行政许可、行政审批

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。” 。负面清单管理制度的核心内容是凡是清单之外的事项，均由行政相对人自主决定，凡是需要审批的事项在清单中一一列举。“负面清单”实际上是行政审批的例外，体现的是“法无禁止即可为”的法律理念，与西方法律谚语“禁止的解除即自由”的思想是相同的。安全生产监管机关能彻底依照负面清单模式进行行政审批的改革，将取得职能转变的预期效果，在实现安全生产监管的同时，释放安全生产领域市场活力。
一、负面清单管理模式与安全生产的行政审批制度的关系
（一）负面清单的概述
“负面清单” 是英文Negative listings的直译，也可翻译为“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”。我国最早是在中美投资协定（BIT）谈判中引入“负面清单”概念，是指一国在引进外资的过程中以清单形式公开列明某些与国民待遇不符的管理措施。 2015年9月中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，在此意见中对负面清单做了科学的定义：“市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在国内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”，负面清单管理模式既调控和规范市场主体的资格问题，又调整和规范有关的市场行为问题，负面清单例举事项范围外对尊重市场主体平等地位，扩大投资具有积极作用。其中，负面清单管理模式具有以下三个关键点 ：一是只要法律和相关的规范性文件没有明确的禁止，那么市场主体就可以为相应的行为，投资主体享有非常大的自由权；二是某个主体是否能成为市场主体、某种行为是否能在市场体系中存在，要通过法律典则和法律规范来规定，而不需要通过行政权的作用进行确定；三是相关主体进入市场的机会是相对较多的松弛化制度倾向。国务院总理李克强在2015年2月9日国务院召开的第三次廉政工作会议上指出，权力清单将明确政府能做什么，责任清单明确政府该怎么管市场，明确企业不能干什么，此管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，目前世界上至少有77个国家采用了此种模式。负面清单制度对限制和政府权力具有无可替代的作用，“ 权力的野性如果释放出来，会表现为权力失去了宪法和法律的约束，偏离法律的正常轨道，蜕变成个别人或集团谋取私利的工具，从维护公共利益的积极力量蜕变为损害公共利益的消极力量!"。
（二）负面清单制度与安全生产的行政审批制度的关系
负面清单制度的核心内容是凡是需要审批的事项必须有法律明文规定，即“法无禁止即可为”原则的具体体现。一般认为，“法无禁止即自由”仅适用于私权范围而不能适用于公权范围，“法无授权即禁止”（除非法律允许的否则就是法律禁止的）是公权范围的重要法律原则。对公民而言，只要法律没有禁止的公民都可为之；而对政府而言，凡是未经法律授权的均不得为的之。事实上，“负面清单”不仅对私法主体具有约束性，对于公法主体来说，负面清单根本上是属于行政许可范畴的东西，根据我国《行政许可法》的规定，凡是属于资源稀缺的事项，或者其他需要由政府许可的事项，就必须由市场主体进行申请才能够取得相应的权益。 安全生产行政审批属于公法范畴，对于行政主体来说，严格遵循依法行政的原则，行政审批的范围严格限制在“负面清单”所例举的事项范围内。安全生产审批主体如果能严格按照负面清单制度的管理模式，严格做到凡是需要审批的事项必须罗列在政府事项提供的清单名单上，在名单中的需要审批，除此之外的一律不得审批，只有这样才能清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可，其余一律废止。最终达到堵住“偏门”，消除审批管理中的“灰色地带”的目的。
二、安全生产行政许可与行政审批的关系
安全行政许可是行政许可内的一部分，若搞不清行政许可与行政审批的关系，自然也无法厘清安全行政许可与行政审批的关系，因此我们必须首先探讨行政许可与行政审批的关系。 由于长期以来行政许可与行政审批是在理论界没有界定清楚的模糊概念，过去法律只有行政审批而无行政许可的概念。自2003年行政许可法公布后，我国出现了行政许可的概念。该法第二条对行政许可的含义作了明确界定，同时第三条又规定了不适用行政许可法的其他审批。这说明行政许可法只调整部分行政审批行为，即具有行政许可性质的行政审批。1目前我国安全生产领域的制度主要就是市场准入制度，即安全生产领域中的行政审批制度，其目标就是禁止“不合格”的生产经营单位进入社会和市场，这也需要明确确定我国安全生产领域中行政审批的对象主要是重大安全隐患较多、事故频发和条件比较差的六大高危行业的生产经营单位主体资格，其中也包含各种行政许可审批，包括施工许可、采矿许可和安全生产许可等等，这些许可审批保证减少安全生产事故的发生，促进安全生产的发展。同时，安监部门国家安全生产监督管理部门手中一直掌控着对“三同时”的行政审批权和危化、非煤矿山等企业安全生产行政许可权，这些权利的集中行使一定程度上利于安全的监管，但是另一方面安监部门百分百掌握审批权，同时管理着其他大量的行政审批事项。国务院在开展行政审批制度改革过程中，陆续取消和调整了一批非行政许可审批事项。但一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项，其中既有属于政府内部管理事务的事项，还有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。