摘要：矿山安全生产事故难以杜绝，完善矿山生产事故中受害人的救济机制显得尤为重要。目前我国对事故中受害人的救济途径主要是工伤保险和安全生产风险抵押金制度，但两种途径都不能使受害人得到有效、全面的补偿。在矿山安全领域引入安全生产责任强制保险是可行之举，其能够补强侵权责任法功能实现之不足，强制实施也符合当前社会本位的立法趋势，宜梳理当前各位阶之规范，为该险种提供法律依据，并对制度构建中重点问题予以讨论。
关键词：安强险；侵权责任法；强制性；工伤保险；救助基金

一、问题的提出
（一）问题背景
矿山开采是高危活动，一旦发生安全事故，就会造成重大的人身财产损失。目前我国矿山生产事故形势虽趋向好转，但发生次数多、总量大，小型矿山和私营矿山的重大事故率呈增长趋势。对此，国家一方面加强规范矿山开采活动的立法，另一方面加强事故中侵权责任的立法，但是都无法从根本上避免矿山安全事故的发生，因此只能寻求以法律制度更加有效地救济事故中的受害人。
当前，我国对矿山事故中受害人的救济制度主要包括工伤保险和风险抵押金制度。工伤保险是《工伤保险条例》《煤炭法》（2013）等法律规定中明确规定企业必须为劳动者投保的社会保险，具有强制性。但其施行效果尚显不足，一是工伤保险基金没能充分投入安全生产的管理和技术改进中，没有发挥保险的预防功能；二是工伤保险覆盖面窄，发生事故后，赔偿额度不够，不足以满足受害人需要。而风险抵押金制度①是防范风险的初级手段，相当于直接冻结了企业的一部分经营资金，该部分资金在事故发生后又不足以弥补损失，因此该制度在实践中受到了诸多企业的诟病。以上的两种措施都不能保证受害人的损失得到足够的救济，有待补强。所以，原有制度的局限性迫切要求构建一种新的制度，即构建政府引导、覆盖全面的安全事故责任保险体系。其中，矿山安全事故强制责任险便是直接致力于保障受害人权利的途径之一。
（二）概念
责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。安全生产责任险是责任保险的一种，目前主流的学理解释是指以被保险人对生产安全事故 中被保险人对受害人承担的赔偿责任为保险标的的责任险，被保险人因生产安全事故而对其雇员或第三者之责任为其成立基础。矿山安全生产责任险是矿山生产事故救济或者补偿制度的重要内容，主要包括矿山企业的雇主责任险，公众责任险(针对矿山安全事故) 及应急救援费用等赔偿项目。
安全生产责任强制险（以下简称“安强险”）是国家的法律、行政法规强制规定投保人的投保义务、保险人的承保义务及保险合同相应条款，是法定保险，合同主体无权任意变更。根据行业主体的不同，又被分为矿山企业安强险、危险化学品企业、交通运输企业安强险等。矿山安强险的强制性主要体现在：第一，矿山企业投保义务的强制性：规定投保该险是企业的法定义务，为保障该义务的履行，会设立违反义务的法定责任。第二，保险人的承保义务：规定保险人的强制承保义务。因该险种虽不以盈利为目的，但保险人为了降低自己的经营性风险，可能拒绝承保不良风险高的投保人，如一些私营和乡镇的煤矿企业，可能造成受害人的损失得不到有效救济。第三，受害人法律地位的优先强制性 。该优先是安强险现代理念的必然要求，突破了合同的相对性理论。因为随着社会的发展，生产责任保险保障受害人的首要功能日益明确。因此必须突破合同相对性的束缚，通过立法，就保险人与受害人之间非合同的法律关系做出强制性规定。在保险合同承保的前提下，受害人有权在保险金额内，直接向保险人行使赔偿请求权，保险人不得以抗辩保险人的事由抗辩受害人的直接请求权。
安全生产责任险（以下简称“安责险”）的强制性，在一定的程度上排除了契约自由原则，除了上述三种情形外，还体现在被保险人的范围法定、赔偿受害人损失的范围法定、保险责任限额法定、保险合同基本条款和基础费率法定、合同终止事由法定、合同效力维持、保险人给付责任除外事由法定等，这些构成了安强险强制性的理论和制度体系。而强制性规定的目的是强制地将由个别企业的责任风险转由危险共同体共同承担，分散风险，以便更好地保护受害方的利益。
二、法理依据
（一）补强侵权责任法首要功能之不足
矿山企业对受害人依法承担的民事赔偿责任是安强险的标的，依据我国民事侵权责任法律规范只有矿山企业对受害人应承担法律责任，保险公司才具有赔偿责任，反之保险公司不需要承担给付责任，因此可以说安强险制度是建立在民事侵权责任法的基础之上，甚至是为弥补侵权责任法功能实现之不足而产生。
侵权责任法的功能指的是侵权责任法在社会生活中所发挥的作用，是全部侵权行为法律规范存在的目的。 侵权行为法的功能自其对暴力行为实施报复性惩罚的功能蜕化以后，对受害人的补偿逐渐凸显为其首要功能。侵权民事责任的意义主要在于填补侵害，同时具有保护民事权益、教育和惩戒加害人以及分担损失、平衡社会利益的功能。 在侵权责任法的各种功能（如补偿、制裁）发生冲突时，因人权保障和实质正义的要求，侵权法的首要价值取向仍是补偿而不是制裁。
侵权民事责任最主要的社会功能是补偿受害人遭受的损失，通过损害赔偿、恢复原状等责任方式使受害人遭受损害的人身和财产尽可能恢复到受害前的状况。 责任险的基础意义在于，加强被保险人的赔偿能力，有助于因被保险人而受害的第三人提起赔偿诉讼，并能通过胜诉而取得切实赔偿。所以，责任保险使得加害人具备了较佳的分散损害的能力，有助于实现民事责任制度的基本目的。由此可见，强制责任险是基于生产安全事故的特点而在传统民事赔偿制度的基础上发展起来的，本质上依然属于民事赔偿制度的范畴，是对民事赔偿制度的补强措施。
（二）实现侵权行为成本内在化
随着矿山事故侵权制度归责原则的修正，侵权责任人已经在最大限度的承担其行为所造成的后果，但是由于侵权责任人无责任财产，恶意隐匿财产等，加之传统工伤保险和风险抵押金制度的局限性，无法全面赔偿受害人，最终只能由政府承担事故的不利后果，由全社会对危险行为负责。
随着二战以来法学的发展，经济学在法学实践中的地位越来越重要，他们认为侵权行为成本应内在化，矿山安全生产事故的成本应由矿山企业承担，不应由税收或社会福利负担。美国经济学家罗伯茨曾提出：“社会保险制度处于危机之中，因为它们计划要对一代又一代的人支付不断增长的实际社会保险金，解决这一问题要削减社会保险金，还要通过商业保险的发展来弥补社会保险的不足，减少全社会的投入”。罗伯茨的警示同样适用于工伤保险赔偿不足的我国，国家必须从立法的角度予以规范，这就要求生产责任强制保险与工伤保险法相互协调。通过实施强制保险制度，让矿山事故中的损失由保险人也即危险行为的实施者共同面对风险，将成本从公共领域转移到私人领域，减少利用税收等公共资源赔偿和给付。
（三）强制性顺应私法自治原则社会化
强制责任保险中，为了保护受害人的损失貌似做出了一系列违反法理的规定，例如实施强制投保承保义务的规定以及制定基准的保险费率等，但是民事责任的首要功能是补偿受害人的损害，凡是能提升民事责任填补损害功能的任何设计，均应当得到充分肯定。责任强制险貌似违反了法理的规定，但正是为了解决先前通过扩张侵权责任的方式所希望解决的问题，顺应了社会本位的需求。当前如何借用社会法理补充私法自治原则之不足已成为现代民法之重大课题，即所谓“私法自治之社会化”，私法自治原则社会化之最显著的现象有三：其一，权利行使应受公共福利之限制；其二，契约自由应受契约正义之限制；其三，无过失责任主义之盛行。 这些变化的原因之一便是人权保护越来越受到重视。现代化的核心应该是尊重和保护人身安全、人的尊严等。强制责任保险正是体现了上述观念的发展，也正是因此使得矿山安全生产责任险具有了强制的公共政策性和显著地公益性。 强制性看似是剥夺了承保人的的意思自治权，但实际上正是保护受害人利益的需要，是意思自治服从于社会公益的需要。
（三）强制性为补偿功能提供保障
责任保险分为任意责任保险和强制责任保险，前者虽充分尊重合同订立的意思自治，但是矿山企业因自利观念和经营成本最低化的取向，往往不愿意投保责任险；此外，保险人由于自身利益最大化的考虑，往往拒绝承保安全风险系数大的矿山企业，或者擅定高额保费遏制高风险投保人的意愿，这些都消弱了责任保险对受害人的救济功能。可见，自愿为基础的责任保险制度，难以最大限度实现责任保险保护受害人利益的政策目标。责任保险的基本政策目标就是保护受害人的利益，为了贯彻此目的，必须强制推行责任险。只有规定对于投保人的强制投保义务和被选择的保险公司不得拖延或者具有承担一定名额的高风险企业承保义务以及确认受害人和保险人之间存在的某种非合同的法律关系，才能有效保证受害人得到及时有效的补偿，而此等立法选择的基础只能是强制。 为此，我国应该实行强制安全事故保险。
此外，安强险实施的阻力之一即人们担心的道德风，即责任险实施后将会削弱侵权责任的道德评价和惩罚功能。一旦强制实施责任保险，会降低矿山企业生产过程中的注意义务，会导致矿山安全事故的进一步恶化。民事责任的首先功能在于填补受害人的损失，道德评价功能应该屈从于补偿受害人，若没有对受害人补偿的相应手段，道德评价也将失去其意义。同时，道德风险可以被相应的制度加以规制，如规定矿山安全事故中，故意或重大过失的人员承担刑事责任，根据矿山的安保措施实施浮动费率制度以及实行责任限额制度等。
任何法律体系想要保障其经漫长时间仍有活力就应该在当前持续不断变化的环境下寻找解决一系列不同问题的对策，就应该富有创造性。 因而作为对现有的矿山民事侵权救济制度的补充，矿山安强险应运而生，也是对当前侵权责任法律制度的辉映和补充。
三、矿山安强险的立法困境及解决途径
（一）安责险实施缺乏刚性，应以法规为其强制性提供保障
2009年，国家安全生产监督管理总局（以下简称“安监局”）在《关于在高危行业推进安全生产责任保险的指导意见》中规定，在煤矿、非煤矿山、危险化学品等行业推进安全生产责任保险的同时，积极争取通过立法的形式，强制推行。2015年4月国务院发布的《关于加强安全生产监管执法的通知》也有类似规定。此外，实践中黑龙江、陕西等多省已以《安全生产条例》的形式规定了矿山企业应该参加安全生产责任险。从上述可知，无论是从立法层面还是从实践需要，矿山安责险的强制施行是大势所趋，但是其缔约的强制性与我国《保险法》相冲突。我国《保险法》第11条第2款的规定：“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”即此规定排除了法律、行政法规以外的规范性文件赋予该险强制性的合法性。在法律和行政规范层面，涉及矿山安全的《安全生产法》（2014）《矿山安全法》（2013）《安全生产许可条例》（2014）《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（2013）等，均未涉及矿山企业投保责任险的强制性。因此，当前的立法现状一方面使实践中的安强险缺乏法律依据；另一方面也在客观上造成部门和地方政府规章等文件越权。
因此，笔者认为可以在《矿山安全法》中增设一条专门规定矿山企业强制性投保安全生产责任险的规定，对强制性加以明确；另以《矿山安全生产责任强制险实施细则》对实施中的具体问题予以规定，同时地方法规、规章等可以此为基础根据地方特点进行不同的安排。这样就可以与《保险法》第11条第2款规定相协调，整体上形成内容和谐、结构严谨、符合逻辑的法律和制度体系，使安全事故责任安强险具有强固的法律依据。此外，还应明确保险业监督管理委员会（以下简称“保监会”）和安监局对安强险的监管义务，其可以联合颁布部门规章对安强险实施加以规制。
（二）现有规范缺乏系统性，应厘清已有制度间关系：
现行《安全生产法》第四十八条规定：“生产经营单位必须依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费。”《煤炭法》第三十九条规定：“煤矿企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费。鼓励企业为井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。”但现行法律法规对安责险强制性规定，在安强险入法后，还应在法律规定中明确安强险的定位，厘清其与其他保险制度和抵押金制度的关系，修改和完善当前的法律规范文件，形成全面、协调的安全生产事故责任风险分担制度。