1问题的提出

《中华人民共和国矿山安全法》第四条规定：“国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督”、“县级以上地方各级人民政府劳动行政主管部门对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督”。法律确定了县级以上各级劳动行政主管部门是代表国家实施矿山安全监察的执法主体，同时也确定了矿山安全监察工作属地管理的基本属性。所以劳动行政主管部门是代表国家行使矿山安全监察权，在法律法规的规定范围内，对矿山企业、事业单位及其主管部门贯彻执行安全生产方针和国家矿山安全法律法规情况进行监察。而做好矿山安全监察工作则是县级以上人民政府劳动行政主管部门所必须履行的法律职责，不履行或不能完全履行都是一种失职行为。

根据《矿山安全法》第三十三条所赋予劳动行政主管部门的具体职责和任务，明确施行劳动行政主管部门系统内上下责权分明（系统外左右职责清楚）的分级监察基本模式，是目前矿山安全监察工作所急需解决的首要问题。从这个意义上讲，实施矿山安全分级监察，是劳动行政主管部门作为法定执法主体贯彻落实《矿山安全法》，进行自身建设所必需的一项工作。

2实施矿山安全分级监察势在必行

2．1实行矿山安全分级监察是强化对矿山安全生产工作的监督，控制矿山事故，特别是煤矿重特大伤亡事故的需要。

众所周知，我国目前有20多万个矿山企业，就煤矿企业来说，有3000多个国有重点和地方国有煤矿，有近8万个乡镇集体、联办和个体煤矿。

从目前的现状看，一是矿井数量多；二是生产条件差别大，特别是乡镇煤矿，生产方式落后，且绝大多数矿井不具备起码的安全生产条件；三是监察对象隶属关系和属地关系比较复杂。如煤矿企业，从隶属情况看，既有煤炭部直管企业，也有省、市、县所属的地方国有企业，还有为数众多的乡镇煤矿和其他系统的一些煤矿企业。从企业分布情况看，大部分企业属地关系比较单一，但部分企业也存在同一企业的不同矿井分属不同的县、市和地区的情况；四是安全生产形势严峻，重、特大伤亡事故频繁发生。据统计，1990~1994年全国煤矿发生一次死亡10人以上的特大恶性事故283起，死亡5379人，平均每年57起，死亡1076人；1995年全国矿山共发生职工伤亡事故8204起，死亡10100人，其中煤矿死亡6206起，死亡7975人，发生一次死亡率10人以上的特大恶性事故68起，死亡1195人；1996年全国矿山共发生职工伤亡事故8536起，死亡12200人，其中煤矿6702起，死亡10014人，发生一次死亡10人以上的特大恶性事故84起，死亡1562人；1997年全国煤矿到6月底已经发生一次死亡10人以上的特大恶性事故50起，死亡921人。由此可见，矿山伤亡事故，特别是煤矿伤亡事故呈逐年上升的趋势，安全生产形势十分严峻。要扭转当前矿山生产状况不好的被动局面，按照《矿山安全法》的规定，一方面要求矿山企业及其主管部门加强对矿山安全生产的管理，依法组织矿山企业的安全生产，另一面要强化各级劳动部门对矿山安全工作的监督，通过加大监察和执法力度，促进《矿山安全法》的贯彻落实，扭转当前矿山，特别是煤矿安全生产的被动局面。

针对上述情况，在目前的体制和条件下，如何根据监察对象的特点，根据《矿山安全法》的要求，分清各级劳动部门的职责，明确工作对象和工作任务，最大限度地发挥劳动部门矿山安全监察力量的作用，促使矿山企业和主管部门加强对矿山安全工作的管理，检查和治理事故隐患，努力提高矿山的安全生产水平，也就是施行矿山安全分级监察制度，对搞好矿山安全生产工作万为迫切。

2．2实施矿山安全分级监察是加强矿山安全监察力量，促使矿山安全监察工作科学化、规范化、制度化的需要。

目前矿山安全监察存在着机构不健全和监察人员数量少的实际问题。就监察工作而言，基本还是处于比较被动的状态，即处理随机事件所花费的精力太大，表现在对具体的矿山安全监察工作上的伸缩性和弹性比较大，缺少规划性、制度性和责任性，这十分不利于国家矿山安全监督机制作用的有效发挥。

按《矿山安全法》第四条规定的“对本行政区域的矿山安全工作实施统一监督”属地管理的基本属性，我国目前的矿山安全监察工作，在劳动系统内部其上下级的责任制的落实、监察业务的分工，无论从监察对象，还是从工作的任务上，都应该予以明确，以避免各级劳动部门矿山监察工作上下一样粗。否则，将导致所履行的监察职责既存在重复交叉，互相影响，又存在被遗忘的角落，造成人力、物力的浪费，甚至是将导致不能全面有效地履行监察职责。如1995年3月26日，河南省平顶山市新华区焦店乡三矿发生了一起瓦斯爆炸事故，死亡41人，劳动部门受到了处分，原因是市（区）劳动部门职责不清，新华区劳动局既没有矿山安全监察机构，也没有配专人负责这项工作，没有履行《矿山安全法》赋予的监督监察职责。因此，只有职责明确，才能落实责任，促使各级劳动部门矿山安全监察机构的自身建设，有效地发挥现有的监察力量，调动各级矿山安全监察部门工作的积极性，在矿山安全监察工作中做到科学化、制度化和规范化。因此，明确各级劳动行政主管部门的监察任务，形成规范化的分级监察制度是摆在我们面前的首要任务。

3矿山安全级监察、属地管理的矿山安全监察的基本模式

所谓矿山安全分级监察，简而言之就是在属地管理的前提下，劳动行政主管部门所履行的矿山安全监察职责的逐级落实。就是针对各类监察对象的特点、性质及规模，明确各级矿山安全监察机构的监察对象的特点、性质及规模，明确各级矿山安全监察机构的监察对象，并按监察程序实施以相应的监察方法等。

考虑到我国各类矿山的颁及其特点，结合目前各地矿山安全监察力量严重不足的实际情况，总结近几年劳动部对部分产煤地市实施的煤矿分级监察示范工程的经验及做法，下面从监察范围、职责任务和工作方法等3个方面对矿山安全分级监察、属地管理的矿山安全监察工作的基本模式作以下概括性的表述。

3．1监察范围

3．1．1县级及以下的矿山安全监察工作由县级劳动行政主管部门的矿山安全监察机构负责，监察对象主要侧重于县级矿山行业主管部门、事业单位、县属矿山（含国营和集体）和乡镇矿山，未建立监察机构又无专业人员分管这项工作的，由市级劳动行政主管部门根据本地具体情况决定。

3．1．2市级及以下的矿山安全监察工作由高级劳动行政主管部门的矿山安全监察机构负责，监察对象主要侧重于市级矿山行业主管部门、事业单位、市属及以下的矿山企业。

3．1．3省级及以下的矿山安全监察工作由省级劳动行政主管部门的矿山安全监察机构负责，监察对象虽包括省内所有矿山企事业单位及主管部门，但主要侧重于省级矿山行业主管部门。

3．1．4国务院劳动行政主管部门的矿山安全监察机构对全国的矿山安全监察工作负责，监察对象虽包括全国所有矿山企事业单位及主管部门，但主要侧重于国家级矿山行业主管部门。

3．2监察职责及任务

各级矿山安全监察机构的职责和工作任务按《矿山安全法》第三十三条的规定及其《矿山安全法实施条例》、各省、自治区、直辖市人大颁的《矿山安全法实施办法》等配套法规、规章的具体规定执行。主要有：检查矿山企业及其主管部门贯彻执行矿山安全法律、法规的情况；参加矿山建设工程安全设施的设计审查和竣工验收；检查矿山劳动条件及安全状况；检查矿山企业职工安全教育、培训工作；监督矿山企业提取和使用安全技术措施专项费用的情况；参加并监督矿山事故的调查和处理；法律、行政法规规定的其他监督职责等等。

各级矿山安全监察机构可按现有的单行法规、规章的规定，特别是各地的矿山安全实施办法执行。

上级劳动行政主管部门可委托下级劳动行政主管部门执行其任务，但必须出具委托书，其根本目的是上下级分工不分家，有分工有合作，既不留空白，又不至于重复。

3．3监察工作方法

3．3．1县级劳动行政主管部门的矿山安全监察工作除参加监察范围内的“三同时”、事故处理等工作外，日常工作以对各类监察对象的巡回监察和抽查为主，并及时向上级劳动行政主管部门的矿山安全监察机构反映矿山安全情况和动态。

3．3．2市级劳动行政主管部门的矿山安全监察工作除参加监察范围内的“三同时”、事故处理等工作外，日常工作以对各类监察对象实施以定点定人联系制度为主，做到随时掌握本行政区域内的矿山安全生产情况和动态，及时向上级劳动行政主管部门的矿山安全监察机构反馈信息，向下具体指导和监督。

3．3．3省级劳动行政主管部门的矿山安全监察工作除参加监察范围内的“三同时”、事故处理等工作外，日常工作以专业性监察和重点监察为主，做到随时掌握本行政区域内的矿山安全生产情况和动态，及时向上级劳动行政主管部门的矿山安全监察机构反馈信息；既要检查矿山安全管理工作，又要对区域内的矿山安全监察工作进行指导和监督；结合本地区实际情况，不断修订和完善区域性的矿山安全法规，确保矿山安全监察工作的社会公正性、法律法规的权威性和工作的有效性。

3．3．4国务院劳动行政主管部门代表国务院综合管理全国的安全生产工作，依法代表国家对全国的矿山安全工作实施统一监督。其矿山安全监察职责主要是综合管理全国的矿山安全监察工作，组织指导全国的矿山安全监察、监察员的培训和检测检验工作（虽然不是垂直机构，也应从领导全国矿山安全监察工作的角度出发）；调查全国矿山安全状况，统计分析矿山事故的趋势，组织研究影响矿山安全生产的因素，提出控制防止伤亡事故的对策；研究拟定全国矿山安全监察工作规划、计划及重要的矿山安全措施和对策，并组织实施；研究制定和修改、完善各类矿山安全法律法规，特别是制定并发布规范国家矿山监察工作的规章制度；组织重点监察和随机性抽查；履行法律法规规定的其它职责，如特别重大伤亡事故的批复等。

4矿山安全分级监察、属地管理的煤矿安全监察试点情况

4．1试点工作的成效

自1993年以来，原劳动部实施了煤矿安全分级监察试点工作，并且始终得到了部领导的重视和肯定。1993年4月21日，原主管安全的令狐安副部长在《关于十个重点产煤地（市）进行煤矿安全分级监察的报告》上批示：“很好，能提前半年完成更好……”，同年9月份，李伯勇部长在《关于“煤矿伤亡事故查处工作”和进行煤矿安全分级监察试点工作研讨会议有关情况的报告》上批示：“会议开得很好，煤矿分级监察工作抓紧进行，取得经验后，尽快推广”。1994年9月14日，王建伦副部长在《煤矿安全分级监察工作会议有关情况的汇报》上批示：“会议开得很好。分级监察实质上是规范监察行为，谁监察，干什么，干到什么程度，相互关系是什么，依法监察十分必要……”。在这几年的劳动部重点项目论证会上，综合计划司有关负责同志和与会的有关专家，连续对该项目都给予了较好的评价和支持。通过对唐山、大同、晋城、焦作、锦西、辽源、淮南、重庆、乌鲁木齐等20个重点产煤地市进行煤矿安全分级监察试点工作，达到了预定目标，收到了很好的效果。

4．1．1通过近几年的试点工作，使试点地区的地（市）、县两级矿山安全监察机构有了更明确的职责划分，也逐渐探索了不同所有制和不同规模煤矿的监察内容和工作方法，初步确定和装备了地（市）、县两级矿山安全监察机构对各类煤矿企业生产现场进行检查工作所必备的检查手段，如仪器、仪表等，确定了两级劳动部门为现场监察服务工作所必须的技术图纸、资料等。

4．1．2通过试点工作，使各级劳动行