二,我国的能源结构对煤的依赖,来自于经济发展模式对现有能源结构的依赖
我国煤炭产量世界第一,煤的消费占了能源总量的74%.我国石油资源贫乏,但煤资源就很丰富,为了弥补石油的不足,唯有加大力度开采煤矿.值得指出的是,20多年的发展造就了经济增长的奇迹,然而这个增长过度依赖资源消耗,尚未能够以劳动生产率的提高为支撑.2003年我国消耗的钢材,水泥,煤炭,电分别占世界消耗量的30%,40%,30%,13%.而对能源使用的效率之低更是让人触目惊心.据报道,每增加1美元GDP,中国所耗能源为世界平均量的3倍,美国的4.7倍,德国的7.7倍,日本的11.5倍.根据亚洲开发银行的估算,中国每实现1000美元的GDP就需要消耗0.78桶原油,是亚洲各国平均水平的两倍,是经济合作与发展组织发达国家成员国平均水平0.37桶的两倍多.又根据有关报道,我国每吨标准煤的产出效率仅相当于日本的10.3%,欧盟的16.8%.中国经济的发展未能摆脱粗放,外延的模式.结构不合理,效益不好,生态环境破坏等问题长期得不到改善,能源,原材料,交通运输,土地供应短缺已构成发展的重要约束.能源利用方式的高消耗,粗放利用,导致了原材料生产,开采中的重产量,轻综合利用的滥开滥采行为.
采煤企业对高密度,高强度采掘方式的依赖,又来自于一些地方政府财政结构和经济发展冲动对GDP的依赖.由于油气能源紧张,煤炭生产利润空间加大,超负荷生产是顺利完成财政指标,突破GDP数字的便利而不费事的选择.对利润,GDP指标的迷信,被难得的"市场机遇"进一步放大.中国能源需求的快速增长,以及能源供给的严重短缺所带来的严峻矛盾已经成为煤矿事故的催化剂.从长远来看,将导致煤矿资源的耗竭,从目前来看,后果就是煤矿抢工抢点,滥采滥挖,越挖越深,越挖越险.煤矿的超负荷运转,不仅超出了自然资源的承受能力,最直接的后果就是矿工的灾难.
三,矿难的背后是煤炭行业承载了过重的生产任务
我国经济正处在高消耗的重工业化时期,以高物耗和高能耗为特征的粗放型经济增长方式又进一步加剧了能源的压力.煤炭是我国最主要的能源,牵动着经济发展全局.一面是煤炭供应偏紧,能源已经成为制约经济发展的瓶颈;另一面是生产能力不足所导致的超能力生产,以及由此引发的矿难.如何解决好这一矛盾,是在中长期范围内保障煤炭行业安全生产的着眼点.
第二节 改革开发以来中国煤矿体制和监察体制的变迁
一,改革开发以来中国煤矿体制的变迁
1986年3月19日,第六届全国人大常委会十六次会议通过《中华人民共和国矿产资源法》,于1986年10月1日起施行.该法明确了资源有偿使用的原则,但对不同资源的补偿标准还不够明确,合理.
1988年,撤销煤炭部,石油部,水利电力部,成立能源部.
1993年,撤销能源部,重组煤炭部,电力部.
1996年8月29日,第八届全国人大第十二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》以及与之配套的《矿产资源勘察区块登记管理办法》,《矿产资源开采登记管理办法》,《探矿权,采矿权转让管理办法》,《矿产资源补偿费征收管理规定》等多项配套法规和规章.
1998年,在政府机构改革中,撤销煤炭部,家经贸委下设国家煤炭工业局;原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿下放地方管理.国家煤炭工业局的主要职责是拟定煤炭工业的发展战略,行业规划,研究提出发展煤炭工业的方针,政策和法规;组织 制订行业规章,规范和技术标准;整顿煤炭生产和经营秩序等,其职能类似于行业学会性质,不利用煤矿安全监察和管理.
2001年3月,撤销国家煤炭工业局,有关行政职能并入国家经贸委.
2003年3月,国家经贸委撤销,在国家发改委下设能源局,负责制定我国煤炭工业中长期发展政策.
自1988年至1998年10年间,煤炭部撤销～重组～撤销,煤炭行业的管理部门几经易手,煤炭管理职能始终未能理顺.自1980年开始,原国家经委每年下拨8000万元专项资金给煤炭部,作为安全投入.1988年中国统配煤矿总公司成立后,专项资金取消,由总公司从所属煤炭企业中按吨煤提取安全投入费用,总额仍保持在5000万元左右.1993年以后,随着企业扩权,原煤炭部不再集中掌握安全资金,从煤炭企业集中上收的安全投入费用下发各矿务局自行掌握.由于煤炭严重供大于求,煤矿经济效益滑落低谷,安全投入欠账逐年增多.特别是2001年撤销国家煤炭工业局,煤炭行业更是却少了专职的管理机构.煤炭部撤消以后,煤炭行业管理职能一分为四,安全由国家安全生产监察局负责,资源管理由国土资源部负责,规划和项目审批由国家发改委负责,生产技术管理由企业自己负责.随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步建立,国有企业走向市场,企业形式多样化,并成为自主经营,自负盈亏,自我发展,自我约束的主体.在煤炭机构改革中,一些煤矿经济管理部门的行政管理职能逐步削弱,加上部分企业没有良好的自我约束能力,这也是引发煤矿安全事故的原因之一.
二,改革开发以来中国煤矿监察体制的变迁
1983年,煤炭工业部颁布《煤矿安全监察条例》,指定煤炭部的监察部门,省一级的安全监察局,国有矿山的安全监察处和县一级的安全监察科共同承担安全责任.这一体系结构在1999年前基本没有变化.
1999年12月30日,国家煤矿安全监察局成立.负责全国煤矿安全监察工作,在重点产煤省和地区建立煤矿安全监察局及办事处.省级煤矿安全监察局实行以国家煤矿安全监察局为主,国家煤矿安全监察局和所在省(自治区,直辖市)政府双重领导的管理体制.
2000年1月,国务院决定在煤炭工业局之外再设立国家煤矿安全监察局(SACSS),这是中国政府第一次建立独立于煤炭生产管理机制的煤矿安全检查机制,负责全国的煤矿安全.它与2001年成立的国家安全生产监督管理局实行一个机构两块牌子,下设煤矿监察一司(监管大中型煤矿企业),二司(监管小型煤矿企业).煤矿安全生产及管理下放到地方的各矿务局负责,而安全生产的监察由新设立的煤矿安全监察局负责.国家煤矿安全监察职能主要职责是:对煤矿安全实施重点监察,专项监察和定期监察,对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚;对地方煤矿安全监管工作进行检查,指导;负责煤矿安全生产许可证的颁发,管理工作和矿长安全资格,特种作业人员的培训发证工作;负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收;组织煤矿事故的调查处理.地方煤矿安全监管机构的主要职责是:对本地区煤矿安全进行日常性的监督检查,对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚;监督煤矿企业事故隐患的整改并组织复查;依法组织关闭不具备安全生产条件矿井;负责组织煤矿安全专项整治;参与煤矿事故调查处理;对煤矿职工培训进行监督检查.根据上述职责,省级人民政府结合本地实际情况对地方煤矿安全监管机构及其职责做出具体规定.
2000年11月7日,国务院第32次常务会议通过《煤矿安全监察条例》,自2000年12月1日起施行.煤矿事故仍然不断.
到2001年,包括19个省级煤管局及68个安全监察办事处的国家,省,地区三级煤炭安全垂直监察体系建立.这一年,《煤矿安全监察专用设备管理暂行办法》,《煤矿安全监察档案整理规范》,《煤矿安全监察管理暂行办法》,《煤矿矿用产品安全标志管理暂行办法》相继出台.
2003年3月,国家煤矿安全生产监督管理局被升格,为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构.国家煤矿安全监察局及其分支机构与其负责监管的煤矿之间,没有任何经济或体制上的联系,成为独立的第三方监管人.
2004年11月,国务院调整补充了部分省级煤矿安全监察机构,将煤矿安全监察办事处改为监察分局.
2005年2月,中国国务院决定把国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局,同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局,提高监察的权威性,强化煤矿安全监察执法.
如今,中国现有省级煤矿安全监察局20个,地区煤矿安全监察分局71个,从业人员大约有2000名左右,这么多的人监管全国26000个大小煤矿,实在是显得势单力薄,力不从心.即使有省,市,县级的安全生产监督管理局,但是这个政府机构人员少,在山西,陕西,河北,河南等煤炭生产的大省,有不少拥有几百上千的大小煤矿煤窑的县,由于财政紧张和编制的限制或被挤占,这些的安全生产监督管理局通常只有数名官员,其中还有不少是兼职的,缺少煤矿安全专业知识.这样的安全监督管理局本身属于一个却什么权力也没有的空架子,他们在整个的煤矿企业的决策过程和经营管理之外,没有任何的人事权和财权,更不是象公安局,工商管理局和税务局那样,他们完全没有司法权.在这种情况下,对矿山的安全生产,他们能监督,管理的事情就有限了.煤矿安全监察人员主要由所属地区的煤矿,以前煤矿职能管理部门的有关人员组成,他们和所属地区的煤矿有着千丝万缕的关系,无论从感情上还是从人际关系上,都会左右对煤矿的监察力度,甚至会出现不严格执法的现象.所以,煤矿安全监察人员应采取异地执法的方式,以利于严格执法.从国外主要产煤国家的情况看,对于作为资源性能源产业的煤炭工业,政府监管和调控的手段都比较强.美国年产煤炭10亿吨左右,美国能源部拥有14000名直接雇员,其中2000人左右从事与能源政策相关的工作.能源部下属的能源信息署拥有600多名职员.
二,我国煤矿体制和监察体制存在的不足之处
我国煤矿长期以来力图建设"国家监察,行业管理,群众监督"的管理体制,强调各个经济管理部门"管理生产必须管理安全"的思想,国家确立"企业负责,行业管理,国家监察,群众监督"的安全生产管理体制,明确企业是安全生产工作的主体,但实际中确存在一定的问题. 近年来,随着煤炭行业管理机构的撤销,国家对煤炭行业的宏观调控乏力.特别是一些产煤省撤销了煤炭管理机构,政府对煤炭工业的行业监管弱化,资源管理,技术政策,劳动管理,综合利用等方面的监管都不到位.煤炭行业管理相对弱化,宏观调控乏力,安全管理缺乏有力的体制保障,煤矿安全监察体制不完善.
经过几番改革,变动之后,煤矿安全 "国家监察,地方监管,企业负责"的基本格局确定,煤炭行业管理与安全生产监管分属不同政府组织的机构设置也渐次清晰.但长期以来,政府既要管生产,又要抓安全的观念,在短期内仍难以彻底消除.
第三节 国家对煤矿监管方式不合理,不到位,不强硬
一,国家监控体制不健全,没有处理好几个关系
(一)是国家,地方和企业的关系
"国家监察,地方监管,企业负责",是煤矿安全工作的基本格局.国家在明确界定国家煤矿安全监察职责的同时,赋予了地方政府八项职责,着重体现事权一致的原则,按照规定煤矿安全工作主体是企业,责任也在企业.国家监察和地方政府监管,主要在于安全执法,监督检查和协调指导,不能代替企业内部的安全管理.在这个模式下,国家监察中发现出的煤矿安全问题采取2方面措施,一是直接对煤矿进行处罚,二是对当地政府提出整改建议 ,由当地政府监督煤矿落实整改.由于当地政府的安全监管机构人员少,煤矿专业性不强,监管落实起来有一定的难度.煤矿企业落实整改隐患时有时将整改情况直接报告给煤矿安全监察机构,当地政府很少过问具体落实情况,实际上地方监管有时就是一句空口号.现实中,地方政府对于煤矿的执法还是很有必要的,煤矿如果不按规定整改隐患,地方政府就应该采取必要行政,司法手段对煤矿实行强制执法.因此,国家监察内容应增加对地方政府的监察内容,应对地方政府的不作为或是少作为给予一定的行政干预或是处罚,这样才能落实地方监管的责任和积极性.
(二)是煤矿安全监察机构与地方煤矿安全监管部门的关系
这两者之间应该是分工协作关系.各级煤矿安全监察机构要重视发挥地方监管机构的作用,主动征求监管机构的意见;各级地方监管机构要注意维护国家煤矿安全监察的权威性,接受驻地监察机构的检查和指导.既有分工又有协作,共同做好工作.但在实际中, 煤炭行业管理部门只注重类似技术方面的行业管理,而对安全问题则认为主要是安全监察机构的事情.
(三)是地方煤矿安全监管部门与煤炭行业管理部门的关系
煤炭行业管理部门对煤矿安全的监督管理,这种监管具有一定专业性,通常是通过行业规划,行业技术政策,行业内部指导协调等途径和手段来实现的.安全监管部门对煤矿安全的监督管理,具有一定的综合性和宏观性.二者相互补充,相互兼容,都很重要.
四是地方安全监管部门与煤炭企业的关系.二者之间是监管与被监管的关系.煤炭企业特别是特大型,大型企业,在接受国家安全监察的同时,应该主动接受地方安全监管部门的监督指导,自觉执行监管部门规定的各项制度,重大情况及时报告,把企业安全生产工作置于地方政府的有效监管之中.地面安全监管部门也应加大对煤矿的监管力度,同时也应充实专职煤矿监管人员,完善监管内容,落实监管责任制,为煤矿安全生产提供优质高效的监管服务.
二,国家对煤矿安全监管的不到位导致安全技术设备投入太低
2003年年底,财政部,国家发改委,国家安全生产监督管理局和中国煤炭工业协会根据国务院指示,曾对建立煤矿安全设施投入长效机制进行了调查研究.通过对13个省区调查分析,认为规模以上煤矿安全欠账达300多亿元,由此推算出全国煤矿安全欠账高达500多亿元.另外,监察煤矿安全投入时只看财务数字,而不看产品质量.例如,陈家山煤矿的安全生产成本被要求严控在吨煤78元以内,救护队员曾经发表感慨"我们买的十台呼吸器,质量都不是很好;我们下井穿的胶鞋基本上三天就会开裂,便宜啊!"这只是一个缩影.
三,安全监察监管标准操作性不强, 监察出来的问题落实难
尽管国家发布了一系列关于煤矿的法律法规和规程,但是目前安全监察监管标准还不健全,不完善,还处于试行阶段,不具备明确的可操作性,给煤矿安全监察工作带来了一定的难度.再有,安全监察部门查出来的问题在实际落实中并不尽人意,有的问题仅是"说在嘴上,写到了纸上",落实难.有的煤矿对于查出问题没有整改前仍边生产,边整改.