(三)煤矿企业安全文化建设的手段
1,安全宣传手段.抓好安全宣传教育工作,必须先从强化安全意识入手.煤矿企业要采用多形式,多阵地,多媒体,广泛,深入,持久地对职工进行安全意识教育.运用传统的安全文化建设手段:安全宣传墙报;安全生产周(日,月);安全竞赛活动;安全演讲比赛;事故报告会等.在安全意识教育中,要坚持不懈地抓好六种教育:一是坚持不懈地抓好"安全第一,预防为主"的宣传教育;二是坚持不懈地抓好安全责任重于泰山的宣传教育;三是坚持不懈地抓好"典型案例,警钟长鸣"的宣传教育;四是坚持不懈地抓好居安思危,反骄破满的宣传教育;五是坚持不懈地抓好"遵章守纪,按章操作"的宣传教育;六是坚持不懈地抓好"狠抓三违,杜绝事故"的宣传教育.
2,安全管理手段.通过安全管理调节人,机,环境之间的关系,建立一种与煤矿安全文化相适应的,关系协调,运转高效的安全生产运行机制,达到安全生产管理的期望目标.例如,安全目标管理;无隐患管理;安全监督检查;严格事故报告和处理等.
3,行政手段.通过安全生产监管部门,行业管理部门以及企业内部的行政管理部门,依靠行政管理的强制力,在落实国家及行业法律,法规,条例,企业规章制度的过程中,规范员工的行为,教育员工竖立遵章守纪的安全意识和理念.例如,坚持贯彻安全设施"三同时"制度;坚持推行安全管理"五同时"制度等.
4,科技手段.依靠科学技术进步,推广先进的安全技术成果,不断改善劳动环境和作业条件,实现生产过程的本质安全化,并持续提高安全生产技术水平和转化率.其实质是利用安全文化的物质文化和安全文化物化的技术,材料,设备,装置等,维护和保障安全生产条件,保护员工在劳动过程中的安全与健康.例如,各种安全新工艺,新材料的应用;在有毒,有害环境中使用机器人代替人工作业等.
5,技术经济手段.充分掌握和运用经济规律及其杠杆作用,采用科学合理的方法,适应煤矿的安全文化和经济背景,保障安全所需要的投入,创造良好的劳动作业环境,实现安全生产,达到以最小的安全投入,取得最大安全技术效益的目标.
6,安全法制手段.利用劳动安全与卫生或劳动保护的法律,法规及国家的有关政策,对煤矿的安全生产现状和发展规划进行安全监督和监察,用安全法规来规范企业,员工的安全行为.安全的行为,安全的道德,安全文明生产已成为企业安全制度文化的基础.
三,加强煤矿队伍建设
(一)加快加大强煤矿专业技术人才队伍建设
(1)改善煤矿技术人员待遇.打破论资排辈的陈规陋习,在收入分配上,适当向技术人员倾斜,大幅度提高业务技术骨干和有突出贡献的技术人员的收入.在煤矿效益大幅度增长的情况下,煤矿有条件也有能力改善他们的待遇.
(2)充分发挥技术人员的作用.要充分尊重和发挥技术人员在安全生产中的作用,赋予他们支配与其职务相适应的人力,财力的权力,使他们有职有权,权责统一.
(3)增加生源供给.国家应通过建立煤矿教育基金,实施财政补贴,及减免相关专业学费等措施,扩大大专院校煤矿安全生产专业招生规模,增加生源供给.目前安全生产专业在大专院校仍属二级学科,与安全生产在经济社会发展中的地位极不相称.建议把安全生产专业升为一级学科.
(二)稳定队伍,全面提高队伍的整体素质
煤矿的工作环境恶劣,危险性大,而工资收入低,福利条件差,是长期以来煤矿职工队伍整体素质低的主要原因.为提高煤矿职工队伍的整体素质,首要的问题是保证职工队伍的相对稳定,建议:
1,研究制定煤矿企业的最低工资标准.为了稳定煤矿职工队伍,国家应研究制定煤矿一线工人分地区最低工资标准,并根据需要适时进行调整,并向社会发布,吸引较高素质的人来煤矿工作,同时对煤矿经营者进行有效约束.
2,制定有利于稳定煤矿职工的管理办法.提高协议工养老保险和工伤保险提取比例,对煤矿现行用工制度进行改革,支持企业实行协议工可定期转为长期合同制工人,稳定职工队伍.
3,加强安全知识教育和安全技术培训,提高各类人员的意识,增强自我保护能力.加强煤矿职工培训.制定新的符合实际的培训标准和培训教材,以防培训流于形式.煤矿企业要提高认识,积极配合有关部门对从业人员进行教育和培训,合理利用现有人力资源,采取有效措施,充分调动各专业人员的积极性.根据安全教育的反复性,要对职工进行经常性的安全知识教育,特别是要做好新入厂职工的"三级"安全教育,"四新"项目,变换工种,复工等的安全教育,以及特种作业人员,矿长(经理),安全管理人员资格培训和复审.新招收人员必须经培训考核合格,方可上岗作业.通过培训来提高各类人员的素质,从根源上消除人的不安全因素,从而达到预防事故发生的目的.
4,提高从业人员的安全意识.要使煤矿职工从思想上引起对安全生产的认识,把要我安全变为我要安全,使自觉履行安全生产责任制成为现实,形成安全资金投入自觉化,安全动作习惯化,提高设备设施的本质安全,减少人为失误,预防事故发生.
(三)中央政府要高度重视煤矿安全建设,把煤矿人力资源的开发纳入国家重点建设项目,尽快解决煤矿人才奇缺的问题
(1)解决资金来源.根据需求由中央政府,省政府财政和企业三方投资.资金的使用方向有两个:一个是对传统落后的煤矿生产工艺进行现代化的技术改造,二是大力发展煤矿教育事业.
(2)煤矿人力资源开发的设想.目前全国煤矿中专学校和大专屈指可数,其它的如煤矿职工中专,煤矿类大学本科院校也难以满足市场需要.为此,必须大力发展煤矿教育事业,从而提高职工整体素质,达到以素质保安全,向素质要安全的目的.
(3)创办煤矿职工中专.可以根据煤矿的分布状态,统筹安排集中在煤矿聚集地区的煤矿职工中专,目的是解决井下农民工的素质低问题.力争现有的低层次的农民工都能进入职工中专就读,学文化,学技术,学安全,学管理,拿文凭,通过学习力争几年内改变目前矿工大多数是素质不高的农民工现象,把文化层次提高到中专以上.要禁止文盲半文盲下井当矿工的传统行为,以便提高煤矿职工的全员素质.
(4)创办煤矿大学.中国矿业大学已经拥有北京校区,徐州校区和南湖校区,如果再建立其他煤矿生产地区分校,这不仅是中国矿大持续发展的重大举措,也是煤矿教育事业发展的重大举措.
第二节 政府应采取的措施和政策
一,进一步完善煤矿安全监管体制
(一)国家必须建立科学完善的煤矿安全监察,监管体制
几年来的实践证明,实行煤矿安全国家监察制度,建立全国统一,垂直管理的煤矿安全监察执法队伍,有利于强化国家对煤矿安全的宏观管理职能,做好统筹协调,监管服务等工作;有利于建立煤矿安全工作制衡,促进机制,监督企业把安全工作落到实处;有利于克服地方保护,单位保护等实际问题,维护行政执法的公正性和国家法律的严肃性;也有利于煤矿事故背后一些深层次问题的查处解决,切实有效地推动煤矿安全工作.
国家安全生产监督管理局是一个行政部门,权力十分有限,而安全生产中的重大责任事故问题往往与行政机关渎职侵权相联系.所以,负有监督职能的人大及检察机关,尤其是行使法律监督职权的检察机关在遏制重大安全生产事故方面应发挥更大的作用,国家应建立和完善司法和监察机关在处理煤矿事故时发挥更大作用机制,加大司法监督,人大监督的力度.
进一步确立包括煤矿安全在内的安全生产行政责任追究制度,以强化地方政府落实监管职责.掌管国家安全生产的国家安全生产监督管理局官员,应当将减少煤矿事故作为工作重点的重点,并且采取责任制,再发生严重煤矿事故,有关主管官员应当辞职.而象山西,河南,陕西这样的煤矿资源大省,其主要负责人应当签下军令状,将减少煤矿安全事故,作为自己施政的主要内容.如果省内再发生严重矿难事故,主要负责人应当引咎辞职,同时严厉追究各级官员和大小矿主的责任.
煤矿安全的监察是一项技术性很强的工作,煤矿安全监察工作应该具备技术支撑体系,包括 :完备的煤矿安全标准体系,为监察提供技术依据;先进的监察技术和仪器装备,力求对瓦 斯灾害事故的分析科学准确;配套的产品质量监督检验装备.完备的技术支撑体系是提高监察水准的可靠保障,国家应尽快完善煤矿安全标准体系,为安全监察机构配备先进的监察装备.
(二)进一步完善煤矿安全监察体制,应该把握好五个层次和四个关系
五个层次是:各级政府要肩负起保持煤矿安全稳定的重要责任;煤炭行业管理部门要按照"管事必须管安全"的原则加强工作;安全生产监管部门要依法履行对煤矿安全生产监督管理的职责;煤矿安全监察部门要加大监察执法力度;各部门之间要主动加强协调和沟通,完善联合执法机制.四个关系是:一是国家,地方和企业的关系.煤矿安全工作主体是企业,责任也在企业.国家监察和地方政府监管,不能代替企业内部的安全管理.二是煤矿安全监察机构与地方煤矿安全监管部门的关系,煤矿安全监察机构要重视发挥地方监管部门的作用,主动征求地方监管部门的意见;地方监管部门要注意维护国家煤矿安全监察的权威性,接受驻地监察机构的检查和指导.三是地方煤矿安全监管部门与煤炭行业管理部门的关系.煤炭行业管理部门对煤矿安全的监督管理具有一定的专业性,安全监管部门对煤矿安全的监督管理具有一定的综合性和宏观性,两者相互补充,相互兼容.四是地方安全监管部门与煤炭企业的关系.煤炭企业要主动接受地方安全监管部门的监督指导,监管部门也要尊重企业的生产经营自主权,为煤矿安全生产提供优质高效的监管服务 .
(三)国家煤矿安全监察机构对煤矿的重点监察内容应为:
1,对超能力,无能力煤矿及整体承包的国有地方煤矿分类监管.这部分煤矿安全投入少,存在装备差,管理不到位等诸多问题,其安全隐患较大.部分实施承包经营国有地方煤矿这一问题也很突出.建议煤矿安全监察机构对这类煤矿进行重点监察.
2,规范煤矿生产能力核定工作.调查显示,有些省区的煤矿核定生产能力是企业自行核定,没有经过行业主管部门的复查验收;有些省区自1997年以来没有重新核定煤矿生产能力.建议国家有关部门建立一套科学规范的煤矿生产能力核定标准,定期对煤矿生产能力进行核定,为煤矿安全监察和行业管理提供依据.此外,为了保证煤矿主要设备的日,月,年检修时间,建议重新制定科学的检修标准,为煤矿安全监察提供依据.
3,应把时间和精力放在煤矿安全管理的安全生产投入督查,工伤保险督察,矿工培训督察,事故隐患清除督察,事故责任追究等可持续安全生产的基础工作上.
二,加强煤矿安全法制建设
重视和保护人的生命权,是煤矿安全生产法律法规建设的根本出发点和落脚点.加强煤矿安全法律法规建设,就是要用法律的手段把生产安全事故和人身伤亡降到最低限度.
(一)现行煤矿安全法律法规需要改进的方面
现行的煤矿安全法律法规还不能全面对事故做出相应规定,对具体问题没有具体惩罚措施,影响了对事故的处理,并时有执法不严,有法不依,违法行为得不到及时处理等现象出现.比如法律法规规定煤矿企业在生产时必须进行安全投入,可并没有具体规定如何投入,经费如何使用等问题.现有的法律只对已经造成伤亡事故的责任人进行刑事制裁,但并没有对未出事故明知不安全仍强行作业的矿主进行刑事制裁,这难免会使矿主抱有侥幸心理.如果不在法律上对矿主形成强力约束,只单单各级煤矿安全监督局加强监管的话,可能会引起出事瞒报的现象.只有对违反煤矿安全操作的矿主实施刑事制裁,不管出没出事只要违反了不是罚款而是判刑才能达到对事故的有效遏制.此外,执法队伍刚刚建立,执法水平不高,力度不大.部分执法人员素质不高,直接导致了具体工作中的执法不严,有法不依,违法行为得不到及时处理等现象出现.所以应在法规中明确执法人员由于执法不利而应承担的相应责任.
(二)加强煤矿安全法制建设基本原则
以《宪法》为根本,以《安全生产法》为核心,以安全生产的基本法律制度为骨架,构建煤矿安全生产法律法规体系;从我国国情和安全生产工作的实际需要出发,以控制重大,特大事故为重点,抓住需要解决的关键问题和薄弱环节,制定配套法规;坚持科学发展观,根据实际需要,不断完善安全生产法律法规体系;紧紧围绕立足防范,关口前移,强化监管,依法行政,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展这一工作思路和宗旨,充分发挥安全生产法律法规在调整煤矿生产经营活动关系,规范煤矿的安全生产行为中的作用,加快立法步伐,形成适应社会主义市场经济要求,有中国特色的煤矿安全生产法律法规体系.
(三)加强安全生产法制建设,就是要依法深化整治,加强源头管理
经过近年来的努力,以《安全生产法》为主体,以相关法律法规,部门规章以及地方性法规规章为支干的安全生产法律体系,已经初步确立.煤矿安全工作基本上可以做到有法可依,有章可循.下一步,一方面要继续加快配套法规建设,抓紧出台煤矿安全行业强制性标准,以及事故调查处理条例,应急救援条例等;形成规定翔实具体,可操作性强的法律法规体系;另一方面要抓好法律法规的贯彻实施,切实做到有法必依,执法必严,违法必究,尽快建立健全煤矿安全生产法治秩序.
(四)加强煤矿内部制度建设
各个煤矿作为责任主体,是安全生产的内因;各种政策措施和政府有关部门的监管,则是外因,现实的选择是以外因促内因,使责任主体真正负起安全的责任.煤矿必须建立和健全各级生产岗位责任制,完善各项安全管理制度,设备管理制度,安全技术培训制度,职业安全健康管理体系等,并且在立法中规定监察煤矿制度建设的内容,以外因促内因,促进煤矿安全生产工作.
(五)借鉴国外经验
国外经济发达国家在煤矿安全生产立法方面均有一些成功的经验可供借鉴,尤其是市场经济比较发达的国家,已经形成较为完善的煤矿安全生产法律制度.我们应当加强煤矿安全生产方面的国际合作与交流,完善我国煤矿安全生产立法.比如提高死亡赔偿标准,提高责任追究制度的可操作性,这样增大了安全事故发生后的安全机会成本,有利于促进煤矿业主事前采取预防措施.在责任方面要形成操作性较强的,责任追究严厉的责任追究体制,在煤矿安全生产上起到震慑作用.

三,加大安全生产投入力度
(一)政府必须监控好新建矿井的安全投入,达不到要求的不予以投产
对于老矿也必须按照要求加大安全投入,否则给予停产整顿.政府也应该在煤矿监管,舆论宣传等方面增加投入.为了满足国民经济发展对能源的需求,同时保障煤矿安全生产,国家将用三年时间,使现有煤矿安全保障的生产能力达到17.5亿吨,同时关闭2亿吨不具备基本安全条件的矿井,用煤炭大基地建设的新矿和扩建矿增加的能力弥补其缺口.今后三年内,为使5.5亿吨现有煤矿生产能力变为具有安全保障的,测算需要投入约518亿元.
(二)筹好和用好煤矿安全资金
1,资金渠道由企业自筹和国家投入两方面解决.建议国家加大煤矿安全技术改造和安全科技投入,尽快弥补煤矿安全欠账;建议地方政府允许煤炭企业按照《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》(简称《管理办法》)规定的高线提取安全费用,部分省在煤矿能承受的范围内,可突破《管理办法》规定的高线提取安全费用.
2,依法对安全资金的使用进行监管.目前安全资金的使用缺乏有效的监督,有些企业挤占和挪用安全资金.为此,建议有关部门,配合《管理办法》,制定安全资金管理,使用和监督的部门规章,建立由煤矿安全监察部门和审计部门联合对安全资金使用情况的监督制度,确保企业的安全资金管好用好.
3,提高安全标准,采用先进安全技术,需要大量资金投入,这对煤矿企业的利润无疑会带来巨大压力.对此,国家应从政策层面采取相应措施,如调整煤电价格,规定提价的收入全部或主要部分用于改进煤矿的安全设施.这样做,既能使煤炭企业增加引进安全技术的资金来源,也可对中国能源结构的合理化起到积极作用.
4,要从根本上解决安全欠债问题,主要还是靠吸引外部资本进入煤炭市场.目前大中型煤矿几乎是清一色的国有,我们可以出让一部分国有股权,所得资金用来填补安全旧债.山东省淄博矿业集团利用国家债转股的政策,与国家开发银行等3个债权人共同出资组建了山东东华能源有限公司.东华公司在基层单位全面实施二次产权制度改革,引入了电子,钢铁,铁路等行业的投资者,还引进了职工资本.通过改革,淄矿集团已经化解了巨额债务,盘活了资产,销售收入由1995年的14亿元增加到2003年的41亿元.
四,加快大型煤炭基地建设,组建大型煤炭企业集团,改造小煤矿
我国煤炭生产的突出特征之一是点多面广,集中化程度低.2004年全国共有各类矿井26000处,平均每处矿井年产规模仅为5.8万吨.其中84户国有重点煤矿的600处矿井,平均年产规模为140万吨;国有地方煤矿为11.6万吨;乡镇煤矿仅为2.1万吨.目前世界上一些主要产煤国家,都通过发展大公司,大集团,一方面形成相对垄断的市场竞争格局;另一方面也促进了现代化大生产,大大提高了煤矿安全保障水平.2003年,美国前4家煤炭企业占据了全国煤炭产量的46.7%,澳大利亚前5家企业占有度为71.5%;南非前4家企业占有度为62.3%.而我国神华,大同,山西焦煤,兖矿,中煤能源,淮南,平顶山和开滦等8家特大型,大型煤炭企业,在全国煤炭产量中所占比重,共计也不足22%.因此,加快实施大公司,大集团战 略,抓紧大型煤炭基地建设,尽快形成若干个亿吨级的特大型企业,以及几个年产规模5000万吨左右的大型企业,是提高行业整体素质,从根本上改变我国煤矿安全状况的一条治本之策.
(一)发展大型煤炭企业集团
大型煤炭企业具有经济实力强,煤矿规模大,装备水平高,人员素质高等优势,煤矿安全保障程度高.要发挥大型煤炭企业的优势,以大型煤炭企业为主体,通过联合其他大型煤炭企业,兼并其他中小煤矿,形成具有大规模生产能力和现代化管理水平的大型煤炭骨干企业和企业集团,加强基地内小煤矿的收购,重组和联合,淘汰落后生产力,保证资源的合理开发;要通过大基地规划,矿区总体规划和行业监管,规范探矿权和采矿权的设置,确保煤炭资源的合理接续.通过以上做法,提升具有安全保障的煤矿生产能力,同时改变我国煤炭产业集中度低,过度竞争的问题.
(二)联合改造小煤矿
按照统一规划,合理集中,正规开采,保障安全,依法监管的方针,继续整顿和规范小煤矿.制定小煤矿整改规划,引导小煤矿联合改造,合理集中煤炭资源,统一规划开发,提高单井生产规模,最大限度地减少小煤矿数量.积极推广正规采煤方法,大力发展小型机械化.按照同一标准,规范小煤矿安全生产.加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构,形成完善的安全培训,技术服务和应急救援体系.依法加强对小煤矿的安全生产监管,要严格控制小煤矿开工规模,保证小煤矿规模产能控制目标的实现. 同时,建议国家调整资源税和资源补偿费,将煤炭资源详查纳入公益性勘探范围.通过国家调控,保证煤炭产需平衡,限制小煤矿的非法不安全生产.
(三)加快大型煤炭基地的建设
建议按照"稳定东部,开发中部和西南,研究新疆及青海的开发方式"的方针,加快大型煤炭基地的建设.国家规划未来新增煤炭生产能力主要集中在大型煤炭基地内,要落实国家建设大型煤炭基地的优惠政策,加快大中型煤矿建设,逐步置换小煤矿生产能力,提高我国安全保障生产能力的比重.煤矿要按照安全高效煤矿水平设计,基本建设要严格按照"三同时"标准进行,使新投产的煤矿具有安全保障;根据煤炭资源条件,在大型煤炭基地内新建煤矿要以大型煤矿为主,中型煤矿为辅,停止建设小煤矿.要选择一批条件好,发展潜力大的煤矿,积极有序地推进大型煤炭基地建设.要加强对煤炭资源开发的规划工作,各级各地要编制科学合理的开发规划,严格按规划进行操作.要加大煤炭资源的勘探力度,特别要搞好评查和精查,摸清资源状况,合理进行开发.要以科技为支撑,坚持高起点,高标准,高效率,努力提高煤炭开发利用的技术装备水平.要按照国家环保要求,坚持谁开发,谁保护,谁治理的原则,处理好资源开发与环境保护的关系,走可持续发展的路子.要加快煤炭运输的通道建设,完善交通运输网络,促进煤炭资源的外运.要进一步加大改革力度,推动体制和机制的创新,为大型煤炭基地建设提供动力支持.要充分利用"两个市场,两种资源",积极开发境外煤炭资源.