摘 要：确保粮食安全不仅是实现经济社会平稳发展的基础，而且是保证国家经济安全的关键。在经济全球化的背景下，影响我国粮食安全的国际因素与国内因素相互交错，进一步加剧了我国粮食安全形势的不确定性和复杂性。本文深入地分析了当前我国粮食安全存在的问题，认为解决当前我国的粮食安全问题，应该立足于国内，必须坚持自给为主，进口调剂为辅的原则，充分发挥好市场“无形手”和政府“有形手”作用，提出了通过采取多方面的政策措施，加强农业，发展粮食生产，来保障我国的粮食安全。
        关键词：粮食安全、主要问题、原则、政策建议
       
       
        粮食安全的概念是在20世纪70年代初期由于世界性的粮食危机而提出来的。1983年4月，联合国粮农组织对粮食安全的定义是“保证所有人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”曾任粮农组织总干事的萨乌马1984年提出了粮食安全的概念：“粮食安全的最终目标应该是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。”民以食为天，粮食是人类生存和发展的基础，粮食安全关系到社会稳定。近几年来，国家十分关注“三农”问题，特别是粮食问题，先后出台了一系列惠民政策，逐步加大了对“三农”的投入。粮食作为农业的主要产品在粮食直补、良种补贴、综合补贴等惠民政策的引导下，种植面积基本稳定，粮食产量稳中有升，为确保国家稳定发挥了重要作用。但是粮食安全工作仍然存在一些较为严重的问题。
        一、粮食安全存在的主要问题
        （一）耕地数量逐渐减少，影响粮食安全。
        耕地是发展粮食生产的基本条件之一。近年来由于农业产业结构调整，非农建设占用耕地，耕地开垦后备资源有限，导致耕地数量不断减少。产业结构调整是农民提高经济收入的一条新途径，很多农民将耕地改种经济作物，挖塘养鱼，发展畜禽养殖。农民的收入得到了提高，但是严重减少粮食生产面积，保护耕地和粮食安全生产、农民增收之间成为新的矛盾，同时非农建设占用耕地的进度逐年加大，土地供需矛盾日益突出。再者受环境土质等多方面的影响，能开垦为耕地的荒地极为有限，开垦的耕地受土质环境的影响，很难达到被占耕地的同等质量。
        (二)农业生态环境恶化，旱灾频繁发生，加大了发展粮食生产的难度。
        伴随着现代化建设和经济的高速增长，我国面临的干旱缺水和生态环境恶化的威胁日益严重。我国是一个农业用水大国，农业用水约占全部用水量的70%以上。我国又是水资源严重短缺的国家之一，干旱缺水已成为我国农业特别是粮食生产发展的重要制约因素。在过去的55年间，我国平均每年农田受灾面积超过30000万亩，其中成灾面积约13000万亩；在成灾面积中，旱灾占46。7%，洪涝灾害占34.3%，可见旱灾对农业生产的威胁较为严重。特别是近年来，旱灾频繁发生，对粮食生产的影响呈增加趋势，干旱缺水将是今后一段时期内制约我国粮食生产发展的一个重要因素。
        （三）种粮收益低，严重制约农民的生产积极性，影响粮食安全。
        粮食是一项社会效益大，经济效益差的产品，与种其他经济作物相比有较大的差距。近些年来，由于粮食价格的持续走低，农民种粮的纯收益大幅度降低甚至出现亏本现象，严重影响了农民种粮的积极性，导致许多农民弃农经商或外出打工，出现了粮田被撂荒的情况。1994-1996年国家连续三年提高粮食收购价格，提价幅度高达40%。粮食收购价格的上涨，极大地刺激了农民的种粮积极性。1997年以后，受粮食市场供大于求的影响，粮食价格持续下跌。到2000年，粮食定购价格已降至1994年的水平，而粮食市场价格已低于1994年水平，农民种粮已基本无利可图。农民对粮价下跌的直接反应就是减少粮食种植面积，而改种经济效益较高的其它作物。今后，随着粮食市场的完全放开，粮食价格波动将更趋频繁，粮食播种面积、总产量也将随之调整。如果粮农响应国家的号召为了保证国家粮食安全就必须多种粮食，少种经济作物，而多种粮食就要意味着牺牲种粮农民，特别是粮食主产区农民的部分利益。同时粮食产量目前还没有摆脱“靠天收”的局面，粮农收入受气候和市场因素制约很不稳定，直接制约粮农收入，影响粮农种粮积极性。
        （四）政府支持粮食生产的政策体系不完善，影响粮食安全。
        长期以来，国家不是把解决农民问题放在第一位，而是把解决农业问题放在第一位。当粮食等农产品供不应求时，就采取一定的政策来提高农民种粮收入，调动农民生产积极性，短期内，农民收入增幅较高，粮食产量有所提高甚至大幅度提高；而当粮食等农产品供给情况好转时，政策就会有所改变，导致农民收入减少，种粮积极性下降，粮食产量也随之下滑甚至大幅度下降。2004年以来，由于减免了农业税、对种粮农民进行补贴，出台粮食收购最低保护价、农机补贴、良种补贴等一系列有助于促进农民种粮积极性的政策，粮食产量大幅提高，但有些政策在落实中都打了折扣，农民没有得到应有的补偿。如有些地方的农机补贴农民只享受了一半的实惠，还有一半被农机生产企业、经销商和农机主管部门层层盘剥了。如国家对农资生产企业进行了补贴，但农资生产企业并没有降低价格，农资价格仍然居高不下，这部分资金没有真正发挥稳定农资价格的作用。
        （五）粮食消费需求呈刚性增长，消费结构矛盾日益突出。
        进入21世纪以来，受人口增长，人均消费水平的的提高，城乡人口结构变化等因素的影响，我国粮食消费需求呈刚性增长态势。从趋势来看，口粮消费多年来一直比较平稳，饲料和工业用粮增长较快。特别是近年来，随着能源价格的上涨，生物燃料产业的崛起，工业用粮增长加剧。再者，我国粮食的品种消费结构矛盾逐步呈现：小麦消费需求稳中略增，但品种质量有待提高；大米需求逐步提高，但南方水田减少，水稻种植面积下降，恢复和稳定生产难度很大，稻米供需矛盾日益加剧；养殖业、工业用玉米增加，玉米供需关系趋紧；大豆、食用植物油口依存度逐年提高，保持结构平衡面临新压力。
        （六）粮食储备情况发生变化，其吞吐调节粮食市场的能力有所下降。
        粮食储备量以及政府对市场的调控能力是确保粮食安全的重要方面。通过国家储备粮的吞吐是政府调控粮食市场的重要手段，1994年我国粮食市场出现波动时，国家就是通过采取及时抛售储备粮、增加市场粮食有效供给的措施，很快抑制住了食品价格上涨的势头。目前我国粮食储备情况发生了较大变化，储备粮的重要性显得日益突出。过去我国粮食储备主要分为四个部分，即粮食收储企业、农民、城市居民和食品加工企业各储备一部分粮食，形成了多层次、多成分、多渠道的社会粮食储备体系。而现在城市居民、食品加工企业和发达地区的农民都不储备粮食了，社会存粮主要由储备粮和粮食主产区的农民存粮组成，储备粮的多寡成为粮食市场是否稳定的重要标志。前几年粮食储备虽然处于历史较高水平，但粮食库存的品种、质量、地域分布与市场需求状况存在着较大的矛盾。衡量粮食安全的一个重要方面就是粮食的可获取性，粮食可获取性差，其满足市场需求的能力亦差。
        （七）加入WTO以后，我国农业基础的脆弱性更加突出
        由于我国农业产业化程度低，生产成本相对较高，农产品特别是粮食在国际市场上竞争能力较弱。国外粮食流入国内，必将冲击我国的粮食市场，导致粮食价格的进一步下跌，农民增收将面临更加困难的局面。近年来，我国粮食生产成本呈逐年递增的趋势，小麦、玉米、大豆等主要粮食品种的国内市场价格已高出国际市场价格。目前，我国小麦国内市场价格比国际市场价格每吨高200元左右，玉米每吨高250-300元，籼米每吨高150-200元。这些数据表明我国粮食产品在国际市场上已不具有价格竞争优势。
        二、关于加强粮食安全的对策建议
        （一）建立严格的耕地保护制度
        耕地是保障粮食安全的基础。对耕地要合理开发利用，既要切实保护耕地，反对乱占滥用耕地，也要反对通过毁林开荒等不适当的手段扩大耕地。为确保粮食安全，必须执行最严格的耕地保护政策。中央政府必须要有强硬的手段来进行调控，促使地方各级政府严格遵守非农占地的审批权限和审批程序，自觉执行土地占用规划，对己纳入基本农田保护区范围的耕地，严格加以保护，不擅自改变用途或转为非农用地。要研究制定相关激励政策，鼓励城镇建设更多地占用非耕地资源。要从保障农民的土地权益入手，改革土地征用制度，合理控制土地征用规模，确保粮食种植面。
        （二）加大农田基础设施建设力度。
        推动主产区农田基础设施建设：一是加大上下联动力度。实行财政涉农资金整合，进一步加强政策宣传，统一思想认识，强化组织领导，增强其工作的自觉性和主动性。二是切实改革资金分配管理办法。目前涉农资金范围较广，种类较多，而且规模越来越大，管理要求越来越严格，客观上增加了资金整合工作难度，必须循序渐进，逐步推开。对各类财政支农专项资金要进行清理归类，该保留的保留，该合并的合并，资金性质相近的切实实行整合使用。
        （三）建立对粮食补贴的长效机制。
        农民问题是“三农”问题之本，粮食安全归根到底取决于农民的生产积极性。因此，要保证粮食安全，就要护农民的种粮积极性，就要保持粮食惠农补贴政策的连续性和稳定性，同时随着国力的增强要进一步加大补贴金额，提高粮农收入，这是实现我国粮食安全问题的关键所在。
        （四）进一步完善强农惠农政策，不断提高种粮比较效益。
        在全面评估对种粮农民各项财政补贴政策的基础上，进一步完善财政补贴政策和办法，逐年较大幅度增加对农民种粮的财政补贴规模，形成以“增加农民收入”和“增加粮食产量”为双重目标的完备的财政政策体系。同时，完善粮食最低收购价政策，根据每年粮食成本收益调查核算的结果，科学制定粮食最低收购价，更好地发挥市场价格对粮食生产的调节作用。
        （五）建立对粮食主产区的投入倾斜机制。
        多年来，我国是采取农业支持工业，农村支持城市的政策，使国家有了很快的发展，“三农”做出了很大的贡献和牺牲。保证国家粮食安全，是中国的大政方针，国家应进一步加大对粮食主产区的投入，改善粮食主产区的生产条件、仓储条件和运输条件，使粮食主产区在保障我国粮食安全中发挥更加重要的作用。同时还应出台政策，鼓励粮食主产区与主销区的协作，发挥各自的优势，形成产、销对口协作与支持，并逐渐形成国家、产区、销区三方共同承担的粮食安全责任体制和机制，千方百计保护和调动粮食主产区政府、部门和农民的种粮积极性。要尽快出台粮食主产区农民种植粮食与经济作物的差价补贴政策，增加农民收入，提高农民种粮的积极性，确保国家粮食安全。国家对粮食主产区和粮农的激励政策，也要进一步加大力度，有些应该直接补贴给农民，变暗补为明补，激发种粮积极性，降低种粮成本。
        （六）加大科技创新投入，提高农业科技贡献率。
        增加农业科研投入，推进建立以政府为主导的多元化、多渠道农业科研投入机制。积极推广病虫害防治技术、测土配方施肥、节水灌溉技术、防灾减灾保护性耕作技术和避灾技术、农业机械化技术等一大批新技术，加快培育一批具有自主知识产权的优良品种和配套栽培技术，进一步提高农业科技贡献率。加大大型农机具的推广应用，重点解决粮食主产区大型农机购置和配套问题。
        （七）完善粮食储备、流通体制，加快粮食市场体系建步伐，充分发挥市场配置农业资源的功能。
        要充分发挥好储备粮在调节供求、稳定市场等方面的作用，根据粮食供求市场波动情况合理确定储备粮储备规模。建立规范化、法制化的粮食吞吐调节机制，提高储备粮食的利用效率，发挥好储备粮的市场调控作用。要鼓励更多符合条件的企业和个人参与粮食流通，活跃粮食流通市场，以实现区域之间粮食的合理流动，增强粮食供应上的可获取性。在粮价放开后，国家粮食储备仍可以保护价或者市场价有计划地增购部分粮食，增强国家对粮食市场的吞吐调节功能，以保护粮食生产者和消费者的利益。要加强对粮食市场的管理，对囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场的行为要予以坚决打击。要发展农民合作运销组织和各类中介组织，逐步提高农民进入市场的组织化、专业化程度，建立粮食批发市场、专业市场、期货市场以及相关的要素市场，逐步与国外粮食市场接轨。
        （八）加快推进我国农业产业化进程，实现农业生产方式的根本转变。
        所谓农业产业化，是指以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以区域内的支柱产业和主导产业为依托，通过生产要素的重组，实现农业生产专业化、经营一体化、管理企业化、技术资金投入集约化和服务社会化。我国粮食生产集约化程度低，经营粗放，高投入、低产出，这是造成种粮经济效益低下的根本原因。实施农业产业化，通过种养加、产供销、贸工农一体化经营的途径，解决农工商分离、产供销脱节的问题，从而把千家万户的农业生产与千变万化的市场衔接起来，以适应市场经济发展对农业生产方式转变的要求。要以发展特色农业和订单农业为突破口，大力优化农业区域结构、主导产业结构及农产品品种结构。粮食生产要发挥比较优势，优化资源配置，建立各种不同的粮食生产基地。
        三、结束语
        我国作为一个拥有13多亿人口且正处于工业化、城镇化加速推进阶段的大国。确保粮食安全不仅是实现经济社会平稳较快发展的基础，而且是保证国家经济安全的关键。在经济全球化的背景下，影响我国粮食安全的国际因素与国内因素相互交错，进一步加剧了我国粮食安全形势的不确定性和复杂性。所以我们必须立足于现实，在保证我国粮食基本自给的水平的基础上，积极利用国际粮食市场，着力解决影响我国粮食生产发展的根本性问题，确保粮食安全。
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