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食品质量安全监管理论初探

文档作者：陈智敏文档来源：自贡市质量技术监督局		点击数：	更新时间： 2022年04月28日
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第47卷
Vo1．47
中国井矿盐
CHINA WELL AND R0CK SAI』r
食品质量安全监管理论初探
陈智敏
(自贡市质量技术监督局，四川自贡643000)
摘要：关于食品安全的监管理论探讨，对食品质量监管现状进行了阐述，同时对未来食品质量监管进行了科学的论
述。对提高食品质量，促进人类健康生活，为社会的发展提供帮助。
关键词：食品质量；安全监督；评价
中图分类号：TS3 文献标识码：A 文章编号：1001—0335(2016)03—0043—04
Theoretical Discussion on Food Quality and Safety Supervision
Chen Zhimin
(Zigong Bureau of Quality and Technology Supervention，Zigong Sichuan 643000)
Abstract：According to the theoretical discussion on food safety supervision,this paper explains the current situation of food quality
supervision,and at the same time,scientifically discusses the future food quality supervision．It helps improve the food quality,promote the
health life and develop the society．
Key words：Food quality,safety supervision,evaluation
1 前言
食品质量安全是民生大计，对社会稳定和经济
发展产生着重大影响．世界各国都对食品安全监管
予以高度重视。我国根据国情的需要在建立和加强
食品质量安全监管方面作了很大的努力，但是食品
质量安全管理工作的效果仍不尽如人意。为了实现
食品质量“全方位全过程质量监管”，必须认真审视
食品质量监管这个课题，以利研究探索实现食品质
量安全监管的思路。
2 质量监管与质量监督
近年来，“质量监管”成为一个在中国的质量词
典里频繁出现的词汇，成为体现社会对质量安全期
望值的基本概念。但“质量监管”没有严格的理论和
技术解释。对质量监管内涵的认识，可以从质量监
管的社会期望去把握。
“质量监管”的社会期望主要包括三方面内涵：
一是对产品质量特别是对食品等密切关系健康安
全的产品质量要把好市场关，决不放过任何可能严
重危害人民健康安全的产品进入消费领域：二是这
项工作是政府公共行政的一部分，因为政府有责任
和能力承担这一职责；三是相关部门要负起责任来
做好这件事情，失职渎职要追究相应责任。因此，
“质量把关”、“全过程全方位监管”就成为社会公众
和政府对“质量安全监管”提出的要求。
相对有着清晰的理论和法律解释的概念是“质
量监督”。质量监督是质量管理的主要工作措施和
制度．但是“质量监督”并同于“质量监管”。国际标
准Quality Management and Quality assurance--Vo—
cabulary ISO／DIS 8402：1 994对质量监督(Quality
Surveillance)定义为：“为了确保满足规定的要求，对
实体的状况进行连续的监视和验证并对记录进行
分析”。这一概念也被国家标准《质量管理和质量保
证术语)GB／T6583-1994等同采用。在美国，一般也
把质量监督(quality surveillance)解释为：“对条件、
方法、程序、产品的状况进行监测、验证，以及对相
关的记录进行分析，以确保既定的要求得到满足。”
质量监督实际也是一种合格监督形式。国家标
准提出“合格监督”的定义是：确定持续满足合格要
求的合格评价。2002年发布的国家标准规定合格监
督的定义是：确定是否按规定的要求持续合格的合
格评价。
从国际标准和国家标准的规定看，对质量监督
主要功能表面上的解释不外乎监视、验证、分析、评
价等内容。尽管质量监督的内涵和职责不断发展，其
概念始终没有脱离这个基本范畴。因此，无论从标准
的定义还是从国内外惯常的解释看，“质量监督”的
作者简介：陈智敏(1961一)，男，四川自贡人，大专，工程师，主要从事食品质量检测工作。
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陈智敏：食品质量安全监管理论初探
理论概念都与“质量把关”的社会期望有明显距离。
实践中，行政部门提出质量监督的概念是：质
量监督是根据政府法令或规定，对产品、服务质量
和企业保证质量所具备的条件进行监督的活动。进
一步解释为：质量监督是为了确保产品持续满足规
定的要求，对产品的质量进行监视、验证和分析。并
对不满足要求的产品及其责任者进行处理的活动。
这里把“对不满足要求的产品及其责任者的处理”
纳入了质量监督范畴，但是依此概念而实施的行政
活动仍然不能满足质量监管的期望值。其主要原因
在于对产品和责任者的行政处理不能代替从根本
上解决质量问题的工作。
实现质量把关．必须在质量形成过程的监视、
验证、分析和评价基础上，提出纠正质量差误的根
本方法、方案，并组织实施。以防止再次产生类似质
量问题。“质量监督”的概念在过程的描述中没有明
确这一点，这就必须寻找新的理论阐述．为“质量监
管”提供思路的支持。
3 质量监管与质量控制
“质量监管”与“质量监督”仅一字之差。但其内
涵却有很大不同。因此，有必要从管理学的角度研
究质量监督。根据管理学概念，管理的职能主要包
括：计划、协调、控制、监督等，监督仅是管理的职能
之一。为了更好的“管”。必须落实“控制”等其他各
项具体职能，特别需要用“质量控制”的概念去研究
“质量监管”。
美国质量管理大师朱兰博士提出质量管理的
三部曲：质量计划、质量控制、质量改进。质量管理
是在质量方面指挥和控制组织的协调活动。通常包
括制定质量方针和质量目标以及质量策划、质量控
制、质量保证和质量改进。因此，质量控制是质量管
理中不可忽视的一项职能。
什么叫质量控制?国家标准《质量管理和质量
保证术语)GB／T6583-1994中。“质量控制”的定义
是：“为达到质量要求所采取的作业技术和活动”
该标准作废后，GB／T19000---2000((质量管理体系基
础和术语》标准又对“质量控制”做出定义：“质量控
制是质量管理的一部分，致力于满足质量要求”。该
解释与“质量把关”的内涵一致，而且跟“质量监督”
定义中关于“确保满足规定的要求”的表述也相吻
~44 May 2016 No．3——
合。也就是说，质量控制应是质量监督概念中本来
之意。问题在于“满足规定的要求”是一个较原则的
表述，定义没有解析质量控制的具体内容和过程。
所以。需要从控制理论的角度对“质量控制”的内涵
深人讨论，同时解决对“质量监督”概念的不完全认
识问题。
标准提出：控制是指为了实现组织的计划目标
而对组织的活动进行监视并纠偏矫正。确保组织计
划与实际运行状况动态适应的行为。所以。控制包
括三项主要活动：一是制定计划目标，提出控制的
目的和依据；二是实施监视，对照目标的要求检查
计划的实际运行状况：三是对发现的实际运行与计
划目标的偏差进行纠正，使之符合计划目标的要
求。简言之，控制=目标+监视+纠正，质量控制的过
程则应当是制定质量目标、监视质量运行情况和检
查质量绩效、对发现的质量偏差进行纠正。这一过
程正体现了GB／T1900(O 2000标准定义提出的“致
力于满足质量要求”的本义。
质量监督之所以不能满足质量把关的要求，很
重要的一点就是“质量监督”从概念上没有强调、从
职能上没有落实系统纠偏和质量改进的工作。因
此，从质量控制的角度对质量监督工作进行完善．
是提高质量监督实效性的需要。
以质量安全为目标的质量把关．就是宏观层次
的质量控制。宏观质量控制就是质量安全监管主要
思路的理论解释。当前．亟需从宏观控制角度加强
对质量安全监督管理的全面研究。
4 食品质量安全监管思路
4．1 宏观质量控制
宏观质量控制实际上是通过社会组织的协调，
实现拟控制社会物质产品的总体质量以及保证这
些产品质量的相关要素满足质量要求的控制活动。
同通常控制活动一样，宏观质量控制的过程：一是
控制宏观质量目标：二是对目标的实现实施监视；
三是对发现的问题进行纠正。其中，最需要讨论的
是目标和质量差误纠正的问题。
4．1．1 宏观质量控制目标的系统思考。宏观质量控
制系统思考的问题基本有三个层次：微观层面问
题，系统层面问题和宏观层面问题。三个层次的相
关要素：一是产品，二是企业生产经营系统条件；三
陈智敏：食品质量安全监管理论初探
是影响产品生产及其生产经营条件的所有环境因
素。三方面要素的集合构成宏观质量控制的目标体
系，因此也就形成宏观质量控制的三种情况，即：关
于产品的质量控制——对产品质量的直接监督管
制；关于质量系统的控制——对形成产品的主要要
素和环节组成的系统实施的控制。主要是针对企业
生产条件特别是涉及行业性普遍问题的控制．关于
质量环境的控制—— 主要是针对影响产品质量、影
响产品质量控制及影响质量系统控制的政治经济
文化等环境因素实施的控制。
4．1．2 质量差误纠正的核心问题。实践证明，质量
安全管理实效性不足的主要原因在于对质量差误
和质量违法行为纠正乏力。因此：“致力于满足质量
要求”。就是高度重视纠正质量差误的工作，切实落
实纠正质量差误的实际措施。
任何质量问题都是生产经营组织——企业行
为的结果。因此纠正差误的工作也必须通过企业直
接落实。行政组织的行政产品影响和改造企业经营
环境，发挥着间接控制社会产品质量的作用。用什
么样的方式去影响企业?这是研究宏观质量控制中
纠正质量差误工作的核心。
4．2 宏观质量控制措施
宏观质量控制的措施实际就是直接和间接影
响企业的方法和手段。宏观质量控制措施主要有：
(1)思想意识措施。主要通过思想道德教育、质量意
识教育、质量法制教育、质量知识与技能教育等途
径提高管理者、从业者的思想道德观念水平和相关
知识水平，促使其自觉遵守有关质量安全的道德准
则，自觉纠正违反质量安全规则的行为；(2)公共政
策与质量机制控制措施。主要是通过国家产业政
策、环境保护政策、市场竞争政策、安全生产政策、质
量奖励政策等公共政策建立导向机制与制约机制，
促使提高企业素质，实现结构优化，从而达到宏观质
量控制目的；(3)行政管制措施。主要是通过行政立
法、行政许可、行政执法等依法进行的行政措施规范
企业的质量行为，督促和指导企业依法改进和完善
质量管理。(4)技术标准规范措施。主要是通过技术
进步、技术服务、技术标准及其他技术规范等技术性
措施为企业提高质量水平、纠正质量差误提供技术
支持和依据，达到控制产品总体质量达到和保持期
望水平的目的。
这些控制措施都是通过影响质量系统、质量环
境，从而促使企业采取具体措施建立质量目标，纠
正质量差误，保证质量水平。质量差误的直接纠正
行业基本是通过企业实现的。所以，宏观质量控制
原则上属于间接控制。
4-3 宏观质量控制类型
遵循控制理论规律，宏观质量控制主要类型
是：(1)前馈控制。前馈控制能够避免预期出现的问
题，是最期望的控制。对食品安全监管来说。所有的
预防性控制都是前馈控制。前馈控制包含两个层
次：一是在总结管理经验的基础上，以法律法规、标
准、教育培训以及市场准人等行政措施和工作制度
等为手段，从环境和系统完善角度建立避免发生重
大质量差误的宏观条件：二是在质量风险管理的基
础上．建立快速预警系统，其控制活动关注的焦点
是已经发生或有可能发生的质量事件。用已知的有
准备的措施防止未知事故的发生或蔓延。一些国家
建立主动监测网络对微生物等造成的食源性危害
进行监测和评价，建立食品安全预警系统，就是实
现前馈控制的有效工作；(2)同期控制。同期控制
(又称现场控制)，以法律法规和技术标准等技术规
范为依据，通过所有可能的手段获取有效信息，及
时纠正质量差误，以防止质量缺陷产生不良后果。
同期控制的特点是发现问题后的纠正周期短。其滞
后时间甚至可以忽略不计。由于宏观控制主要是针
对系统性问题，发现问题和纠正问题的周期较长，
真正做到宏观的周期控制难度较大。随着现代信息
技术、相关科学技术的发展和综合管理能力的提
高，食品质量同期控制实现的可能性在增大；(3)反
馈控制。反馈控制是最常见的控制形式。尽管反馈
控制质量损失难以避免，但是由于其适用于一切活
动过程，可直观的了解工作效果，针对性强。所以，
事先控制和同期控制虽然是实现质量把关的理想
措施。但是现在质量宏观控制仍是反馈控制为主。
由于现代化信息技术的应用。发现质量缺陷的信息
传递速度加快。反馈过程的时间滞后影响将明显减
小，反馈控制的有效性相对提高。通过提高反馈效
率加强反馈控制，是当前经常采取的办法。反馈控
制之所以有效，在于质量差误反馈后，行为主体着
力纠正质量及其发生的原由。纠正质量差误，是宏
观质量控制的关键。
2o16年5月第3期45 J
陈智敏：食品质量安全监管理论初探
4．4 宏观质量控制的预防和纠正
关于对食品质量安全事故预防，经济和科技发
达国家特别是美国在现代科技和信息技术基础上
做了大量工作，积累了很多先进经验。但是，学习和
应用这些经验，还必须考虑中国国情。在美国，从事
食品生产的企业一般都是实力雄厚的大企业。企业
管理相对规范，从流通领域追溯源头也较容易。而
在市场经济发展不成熟的中国则不同：食品生产水
平参差不一。仅在山东省就有食品生产企业8700
多家，其中大中型企业仅占10％。因此，产业结构优
化调整则成为有效实施食品质量安全控制的前提。
特别应当引起重视的是质量控制过程中的纠
正环节。“纠正”是实现控制的要害，也是最薄弱的
环了。纠正力度弱，则违法成本低，导致质量失控。
当前对纠正力影响较大的主要因素是：(1)实施纠
正行为的主体与执行。在我国，负有食品质量安全
监管相关职能的部门很多，但是承担纠正职能的部
门或职责并不明确或不落实。一是因为市场经济条
件下如何把握政府行为和企业行业的界限是一个
正探讨的问题，职能界限和任务不清的问题难免出
现。二是因为宏观过程中造成质量波动因素的系统
特别，致使大多质量问题的解决需要多部门综合协
调。特别是在市场经济发展初期，属于体制性政策
性的问题较多，宏观纠正质量差误的工作往往需要
较高层次工作的介人或支持。因此。食品质量安全
监管的职责必须通过有效法定方式予以明确；(2)
纠正质量差误的依据。纠正质量差误的依据主要是
相关法律法规、政策与技术标准或技术规范，建立
健全法规体系和技术标准体系是实施质量控制的
必要前提。为了有效实现控制，必须加强对检测技
术、检测数据的研究。美国在建立严格的食品安全
标准的同时，建立了完善的食品监测网络。还依托
先进技术和积累多年的技术资料．开展食品危险性
评估控制、新产品安全性评估等工作。我国的相关
法律法规正逐步完善。在重视标准体系建设的同
时，更应当重视这些依据的贯彻。法律法规、技术标
准贯彻不到底，执行不到位。将大大影响质量控制
效果；(3)行政环境的保证。实施有效的宏观质量控
制必须有可靠的行政环境保证．必须加强市场机制
建设。必须尽快完善质量信用机制．必须有足够的
行政支持，必须消除形形色色的地方保护主义，必
须树立正确的经济发展观，处理好速度与质量、发
展与稳定等多方面关系，建立真正的优胜劣汰的市
场机制。行政支持和市场机制有机结合，为质量信
用建设提供了保证和动力。
(些堕旦塑 =! =Q1 2
(编辑／周蕾)
(上接第36页)
例如在马桶的使用上尽量配备小型的水箱，对
于厨房、淋浴、盥洗等用水器具的选择上，除了考虑
使用对象和价格因素之外，还要考察其节水性能，
可以使用节水延时自闭阀、脚踏式淋浴器等。对于
公共建筑内的卫生冲厕系统则应该取缔传统的定
时冲洗，采用光学数控以及红外线控制装置等。我
国当前在节水型卫生器具和配水器具的发展研制
方面已经略有成效，节水龙头，节水型洗衣机已经
大量投入使用，而且仍然具有相当大的发展空间。
3．6 培养人们的节水意识
除了在给排水技术采取一定措施节约城市水
资源，更为重要的是提高广大市民的节水意识和观
念，由于当前我国相关制度还不够完善．许多人也
认为我国水资源是取之不尽，用之不竭的．从而节水
意识淡薄。只有让人们从内心认识到节水的重要性．
才能实现真正的节水。因此要加强节水宣传，让人们
认识到我国当前水资源的严峻形势。节水是每个公
I ：
民应尽的义务，提高大家的节水的主观能动性。结合
一定的节水技术，就能取得事半功倍的效果。
4 结束语
随着人们生活水平的逐渐提高。人们对水资源
的要求也越来越高，因此要采取切实可行的措施维
持水资源的可持续发展。建筑给排水中节水措施的
研究和发展是一个长期而且艰巨的过程。一方面。
在我国城市建筑给排水建设过程中。要大力发展节
水型管材和卫生器具等先进的节水手段，另一方面
还要每个公民从自身做起，养成良好的节水习惯．
使我国的水资源进人一个良性循环。而供水系统相
关管理部门也要加大对水资源流动的掌控和制约。
(收稿日期：2016—03一叭)
(编辑／周蕾)

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