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食品安全风险治理中公众参与的制度设计

文档作者：林沈节文档来源：上海商学院文法学院,		点击数：	更新时间： 2025年07月02日
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第7 卷第 10 期食 品安全质量检测学报Vol. 7 No. 10
2016 年10 月Journal of Food Safety and Quality Oct. , 2016
基金项目: 国家社会科学基金项目(15CFX019)、上海市“晨光计划”项目(12CG70)和上海高校青年教师培养资助计划项目
Fund: Supported by the National Social Science Foundation of China (15CFX019), Chenguang Project of Shanghai (12CG70) and Young Teacher
Training Scheme of Universities in Shanghai
*通讯作者: 林沈节, 博士, 讲师, 主要研究方向为行政法学、食品安全法和风险规制。E-mail: linshenjie@126.com
*Corresponding author: LIN Shen-Jie, Ph.D., Lecturer, School of Humanities and Law, Shanghai Business School, Shanghai 200235, China.
E-mail: linshenjie@126.com
食品安全风险治理中公众参与的制度设计
林沈节*
(上海商学院文法学院, 上海 200235)
摘要: 当下食品安全的信任危机极其严重, 提升公众对行政机关风险决定的信任非常必要。风险治理中是否
非得有公众参与, 不同的国家有着不同的公众参与模式。鉴于我国当下的实际情况, 建议分两种情况进行制度
设计, 即否定风险存在的风险决定需要公众参与和肯定风险存在的风险决定公众可以不必参与。这样的制度设
计一方面是防止因公众参与而导致风险决定不能及时发布, 另一方面也防止行政机关在否定风险时而不考虑
公众的意见, 单方作出风险决定。因此, 本文从食品安全风险治理中公众参与的必要性、有效性的检测和制度
选择3 个方面进行综述, 通过了解我国食品安全风险治理中公众参与制度的现状, 为食品安全风险治理中公众
参与制度的设计和完善提供理论依据。
关键词: 食品安全; 风险治理; 信任危机; 公众参与
System design on public participation in food safety risk governance
LIN Shen-Jie*
(School of Humanities and Law, Shanghai Business School, Shanghai 200235, China)
ABSTRACT: The trust crisis of food safety is extremely serious, and it is necessary to enhance the public trust on the
risk decision of the administrative organs. Many countries have different modes of public participation regarding
whether to have public participation in the risk management. In view of the present actual situation of our country, it
can be divided into two kinds of modes as follows. It is not necessary that the public should participate in affirmative
risk decision because administrative organs can make risk decision timely, and in the other hand it is necessary that
the public can participate in negative risk decision because it can prevent the administrative organs from failing to
take into account the public opinion. Therefore, the necessity, the effectiveness of the detection and selection system
of public participation in food safety risk governance were reviewed to introduce the current situation of system of
public participation of food safety risk governance in this article, which provided the theory basis for design and
improvement of public participation in food safety risk governance.
KEY WORDS: food safety; risk governance; trust crisis; public participation
1 引 言
全球最大的独立公关公司爱德曼发布了2016 年度全
球信任度调查报告, 虽然近些年来消费者对食品饮料行业
的信任度逐年提升, 但其在8 个行业中信任度依然最低[1]。
在“2016 年第七届国际食品安全大会”上, 中国食品科学技
万方数据
4234 食品安全质量检测学报第 7 卷
术学会理事长孟素荷教授介绍, 要使中国食品工业持续发
展, 有5 个主要矛盾需要化解, 其中最难以消解的是百姓
对中国食品安全的信任危机[2]。2016 年3•15 前夕, 北京等
40 省市消协(消委会、消保委)与中国消费者报社、中国消
费网共同发布的《全国食品安全调查报告》显示, 51.25%
的消费者对我国食品安全形势的总体看法持悲观态度, 认
为问题很多并表示担忧。从消费者的态度看出, 我国食品
安全确实存在诸多问题, 令部分消费者非常担忧; 从造成
食品安全问题的原因来看, 七成多的消费者认为食品生产
经营者利欲熏心, 而相关部门执法不严、监管力度不够以
及对不法食品生产经营者的惩罚力度不够是造成食品安全
问题的主因。尽管政府在食品安全风险监控中投入很多成
本, 但是只要出现食品安全事件, “政府监管不到位”必定
成为其中的原因之一[2, 3]。因此, 提高公众对食品消费的信
心, 前提是公众能够理解政府行动的合理性与合法性, 而
参与政府活动是理解政府作出选择的最好方式之一。
2 食品安全风险治理中公众参与的必要性
随着风险治理过程透明度的增加和改善公众对风险
决定信任的需要, 应该加强公众对风险治理本身的参与。
风险治理中公众参与的要求来源于对专家、行政机关的不
信任, 风险规制问题不是仅由专家就能解决的。
2.1 公众参与是“正当法律程序”的必然要求
正当法律程序是消除人们对政府的不信任的基本工
具, 通过程序控制行政权力的滥用, 以达到保护公众权益
的目的。正如阿赫特贝格认所说: “实践的结果只有一种类
型的民主, 那就是沿着协商民主的方向拓展和加强自由民
主, 只有它才能使风险社会从容应对生态灾难并实现可持
续性发展的目标”[4]。吉登斯也有相同的观点, 他认为, “在
产生风险决策的每一个步骤上, 都需要有一定的协商程序,
这一程序通常必须有专家、政府和外行人士参加, 许多风
险情形的复杂性通常意味着协商的范围必须是非常大
的”[5]。因此, 公众参与风险治理是民主社会的必然要求。
2.2 公众参与可以避免专家治理的局限
在风险治理中, 专家作用非常重要。相比较专家而言,
普通民众对风险的认知和判断往往是不太理性的, 对于如
何有效控制、避免风险的发生缺乏专门的研究和经验。行
政机关的风险治理中不能缺少专家的意见。但是风险治理
完全依赖专家的意见, 也会引起公众的反感。因为专家并
不是掌握了所有知识, 科技在向前不断发展, 专家对某事
物可能也是不了解的, 处于无知的状态; 不受第三方制约
的专家有可能操控风险评估结论, 他们甚至有可能被强势
的利益团体所俘获, 专家借以发挥优势的科学知识和经验
本身也有着局限性, 不能作为行政机关作出风险决定的唯
一依据[6, 7]。
2.3 提高公众理解政府和增强政府行为可接受性的
需要
在食品安全风险治理领域中, 因为食品安全具有公
益性和非独占性, 与每个公众息息相关, 公众参与能够促
使公众对风险决定的认同, 实现自身利益的保障, 也为公
众获得风险知识、增强食品安全风险意识提供途径。
3 食品安全风险治理中公众参与有效性的检测
Rowe 等[8]制订了一些理论性标准来衡量公众参与执
行的有效程度, 大体将评价标准分为两类, 即认同标准和
过程标准。前者是指与程序的有效建立与执行相关的标准;
后者是指与程序的潜在公众认同相关的标准。前者包括代
表的标准、独立的标准、提早介入的标准、影响的标准和
透明性的标准; 后者包括资源可利用的标准、任务确定的
标准、结构性的决定制作标准以及成本有效性的标准。
公众是否愿意参与到行政活动过程中可通过结果观
察, 即公众的意见是否在行政决定中有所体现, 公众的意
见是否被行政机关采纳。而公众的意见能否有效地表达、
公众的利益是否能够被有效地代表是最为重要的方面, 可
从以下几个方面分析:
3.1 公众参与的主体
所谓参与, 就是让人们有能力去影响和参加到那些
影响他们生活的决策和行为。但公众却是一个整体的概念,
不是指每一个人。如果要保证所有受到影响的利益方能够
参与到风险治理过程中来, 首要的问题就是确定哪些人具
有参与的资格。其一, 参与资格的判断。行政资源的有限
性决定了不可能每个人都能够参与到行政决定的过程中。
其二, 公众的参与意识。公众不愿意参与到风险决定中是
由于存在“搭便车”的想法; 其次的问题就是专业知识的障
碍。风险治理是一项关于专业知识的活动, 况且风险在大
部分情况下是当下科学技术无法解决的问题, 存在着不确
定性。而公众的受教育程度和知识背景可能导致无法发表
自己的专业看法, 行政机关会认为公众没有参与的必要,
甚至还会隐瞒一些信息, 最终导致产生信任危机。比如“金
浩茶油事件”中, 有官员认为不发布消息是为了维护社会
稳定的需要[9, 10]。
3.2 公众参与的方式
根据公众是分散还是聚集, 可以将公众参与的方式
分为有组织的公共团体和没有组织的公众。如果公众是以
有组织的公众团体的形式出现, 行政机关可以要求这些团
体的代表参与到行政活动。在食品安全风险治理中, 食品
所涉及到的利益相关人包括食品的生产企业、消费者, 生
产企业比较明确, 而消费者数量却是庞大的, 甚至是无法
确定的。因此, 一旦涉及到有风险的食品决策时, 采取较为
直接的方式对行政机关决策更为有效, 如通过民意调查了
万方数据
第10 期林沈节: 食品安全风险治理中公众参与的制度设计 4235
解民众对食品的感受[11]。
3.3 公众参与的时机
公众参与风险治理与行政立法等其他类型的公众参
与存在显著的区别。在食品安全风险治理中, 食品中存在
着风险, 影响的群体是巨大的, 并且危害后果可能随时发
生, 在时间上表现得比较紧迫[12]。因此, 为了促成行政机
关尽快作出正确的风险决定, 公众参与应该尽早地被准入
行政决定过程之中。
3.4 公众参与的影响力
公众参与到行政决策过程, 希望通过公众表达自己
的意见影响行政机关最终的决定。但是我国现实的状况却
尚不理想。以价格听证为例, 行政机关的价格听证会常常
表现为涨价会, 甚至有参与其中的代表表示, 内心意思是
反对却投了赞成票[13, 14]。因此, 公众意见的影响力也成为
公众参与是否有效的标准。在没有采取公众意见时说明理
由就非常重要。说明理由是指“行政机关在作出对行政相对
人权益产生不利影响的行政行为时, 除有法律特别规定外,
必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法
律依据以及行政裁量时所考虑的政策、公益等因素”[15]。
拒绝采纳公众意见时的说明理由是使公众理解行政机关作
出行为所考虑的因素, 以防止行政机关滥用行政权。
4 风险治理中公众参与的制度选择
公众参与已经成为缓和行政机关和公众之间紧张局
面的必然选择。公众参与能够为行政活动的作出提供更为
民主、科学的支撑。在一般情况下, 公众是在行政决定作
出之前参与到行政活动过程中。但是, 在面对情况紧急的
风险情境时, 公众参与能否真正有效地保护公众的权益尤
其是行政机关作出风险决定之前, 如果要求公众参与, 势
必将花费更多的时间进行审视公众的意见, 这样即使最后
行政机关根据公众作出了风险决定, 或许有公众已经受到
风险的侵害[16]。因此, 公众参与在风险治理中的实施存在
着困境。
4.1 风险治理中公共参与的局限性
首先, 在面对可能发生风险的情况, 行政机关所面对
的是紧急情况。在这种情况下, 公众参与所体现的多方利
益诉求难以得到体现。例如, 一种新的因素存在, 它是否会
给人们带来损害, 该领域的专家也未有确定的知识和经验,
普通公众也不例外。在这种情况下, 即使公众参与到风险治
理过程中来, 也无法表达真实的想法。在公众无法表达真实
想法的情况下, 公众参与的实际功能也就无法得到实现, 那
么行政机关也无法在风险治理中体现公众的意愿[17]。
其次, 风险治理中的公众参与成本过高。风险治理是
行政机关在短时间内作出的决定, 以使公众有效避免风险
带来的损害。但是, 如果公众参与到其中来, 必定会花费更
多的时间, 从而无法满足风险治理的及时性要求, 还有可
能因为人们的认识不一增加风险治理决定的难度。如果情
况严重, 导致风险决定发布延迟, 甚至会给公众带来更大
的损伤。
最后, 风险治理中的公众参与不利于风险预防原则
实现。风险预防原则是要求行政机关在面对没有确切充分
的科学证据证明风险存在的情况下, 为了保护公众利益而
采取预防措施, 以免风险的不利后果出现。风险预防原则
是一个保守性原则, 即所谓“不怕一万就怕万一”[18]。风险
治理是在短时间作出的行为决定, 而公众参与也不能够为
没有充分的科学证据证明的风险提供任何有用的意见或建
议[19]。而且风险因素的具体情况也在随时变化, 公众的想
法处于不断变化的过程中, 因此公众参与难以提供一个较
为确定的意见。在风险预防原则的指导下, 行政机关可以
采取各种临时性措施进行预防风险。
因此, 在行政机关发布肯定风险存在的风险信息时,
鉴于风险信息的根本目的是保护公众利益, 公众可以不必
参与到风险治理过程之中; 如果行政机关要决定发布否定
风险存在的风险信息时, 鉴于否定风险存在意味着公众可
能会受到这种不存在风险的影响, 公众应当参与到这种类
型的风险治理的决定过程, 以保护公众的利益不受侵犯。
4.2 肯定性风险治理决定的公众参与
参与虽然不一定能够确保行政决定的正确性、合法性,
但是公众参与到行政决定的作出过程, 能够表达自己的利
益诉求[20]。当然, 公众参与也不一定能够保证公众就相信
政府作出的行政决定, 但是没有公众参与, 行政决定受到
质疑的可能性就很大。
众所周知, 行政机关作出风险决定的根本目的在于
保护公众免受风险的侵害。行政机关通过将风险信息告知
公众, 公众可以根据风险信息作出自己的选择, 采取合适
的措施避免受到风险的侵害。当风险发生的可能性较高时,
行政机关需要及时作出风险决定并发布风险信息, 以使公
众能够及时地获得风险信息[21]。如果行政机关决定发布风
险信息, 而此时公众参与风险治理过程之中, 必然会耽搁
行政机关作出决定的时间, 行政机关无法在短时间内发布
风险信息[17]。
公众参与到行政活动的目的是在于保障公众的权益
不受到侵犯, 在这种情况下, 行政机关决定发布风险信息
的目的和公众参与的目的具有同一性。此时, 公众参与不
仅不利于保护公众的权益, 反而会耽搁行政机关保护公众
权益的时间, 因此, 在行政机关决定发布风险信息的情况
下, 公众可以不必参与到风险治理过程之中[18]。
4.3 否定性风险治理决定的公众参与
当社会上出现了不安全的因素, 公众认为该因素可
万方数据
4236 食品安全质量检测学报第 7 卷
能是风险时, 行政机关经过风险评估认为不存在风险, 此
时行政机关是采取技术性的方法判断风险是否存在, 而公
众是根据自身的经验和一些并非确切的信息来源, 采用非
专业性的方法来判断风险是否存在, 此时很可能就会出现
行政机关的判断和公众的判断之间产生冲突[19]。因此, 公
众参与到否定风险存在的风险决定的过程中并及时向行政
机关表达自己的想法, 有助于行政机关作出合理的决定,
也有助于公众理解行政机关的决定。
在公众参与之后, 如果行政机关采纳了公众的意见,
则需要及时发布风险信息, 将风险决定尽快告知公众[17]。
在更多的情况下, 行政机关担当的是一种“中介”的作用,
其必须将可能存在的风险信息告知公众, 作为风险信息传
递的“中介”[18]。是否愿意接受风险、是否能够承受风险, 实
际上是公众自行作出的选择[21]。
食品安全关涉每个人的生命、健康, 公众需要参与到
食品安全的风险治理。但是, 公众以何种形式参与到食品
安全风险治理中难以确定。正是因为食品安全所涉及的人
数众多, 虽然利益取向是一致的, 但是“分散的、数量上众
多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击; 很
多时候, 分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定
要成为‘悲怆的失败者’”[22]。消费者协会是保护消费者的组
织, 它在保护公众的权益的方面发挥着很大作用。但是从
消费者协会的组成来看, 它是否能够了解公众的真实想法
存在一定的困难[23]。因此, 为了在食品安全风险治理中缓
解公众和行政机关之间的紧张关系, 公众通过更加直接的
方式参与风险治理过程是比较适当的。
5 结 语
在当下, 食品安全的信任危机极其严重, 提升公众对
行政机关的风险决定的信任非常必要。风险治理中是否非
得有公众参与, 不同的国家有着不同的公众参与模式。鉴
于我国当下的实际情况, 分两种情况进行制度设计, 即否
定风险存在的风险治理决定需要公众参与及肯定风险存在
的风险治理决定公众可以不必参与。这样的制度设计一方
面是防止因公众参与而导致风险信息不能及时发布, 另一
方面也防止行政机关在否定风险时而不考虑公众的意见,
单方面作出风险决定。
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(责任编辑: 姚菲)
作者简介
林沈节, 讲师, 主要研究方向为行政
法学、食品安全法、风险规制。
E-mail: linshenjie@126.com

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