中华人民共和国危险化学品安全法第八十七条解读

第八十七条：国家对研究开发、试产试销过程中的低量低释放、低暴露的危险化学品等免予登记。免予登记的具体办法由国务院应急管理部门会同工业和信息化、公安、生态环境、农业农村、卫生健康、海关等部门制定。

【解读】

第八十七条是本法关于危险化学品登记豁免制度的核心条款。它在第八十五条确立危险化学品登记制度、第八十六条明确登记主体和内容的基础上，进一步聚焦于科技创新和产业发展的特殊需求，从豁免范围、豁免条件和授权立法三个维度，系统构建了危险化学品登记的风险分级与分类管理制度。这一条款的确立，标志着我国对危险化学品的信息管理实现了从“全面覆盖”到“精准管控”的深化，体现了立法者对“安全监管与创新发展相协调”原则的科学把握。

从立法背景来看，危险化学品登记制度虽然对保障公共安全具有重要意义，但如果对所有危险化学品不加区分地实施完全相同的登记要求，可能对科技创新和产业发展形成不必要的障碍。研究开发过程中的危险化学品，往往用量极小、使用条件受控、暴露风险极低；试产试销阶段的新化学品，尚未进入大规模生产和流通，其风险特征与工业化生产存在显著差异。如果要求这些低风险情形的危险化学品完全按照第八十六条的规定履行登记义务，可能给科研机构、创新型中小企业带来过重的行政负担，抑制科技创新活力。实践中，科研机构和企业在研究开发、试产试销过程中，常常面临“登记成本高于研发收益”的困境，部分企业甚至因此放弃研发计划。同时，对这类低风险情形的登记信息，其对安全管理、事故预防的实际价值也相对有限。因此，建立科学合理的登记豁免制度，在保障安全的前提下减轻创新主体的负担，成为立法必须回应的问题。本条正是基于这一考量，从法律层面对登记豁免制度作出规定。

本条在规范结构上包含三个核心要素。第一是豁免对象——“研究开发、试产试销过程中的低量低释放、低暴露的危险化学品等”。这一规定明确了登记豁免适用的主体和情形。从主体看，适用于“研究开发”和“试产试销”两类活动的主体——研究开发包括基础研究、应用研究、试验发展等科技创新活动；试产试销包括新产品的试生产、试销售等市场化前期活动。从风险特征看，豁免适用的条件是“低量低释放、低暴露”——“低量”指化学品的使用数量小，远低于重大危险源的临界量；“低释放”指在正常使用和可预见的异常情况下，化学品释放到环境中的量极小；“低暴露”指人员接触该化学品的可能性和程度极低。只有同时满足这三个条件的危险化学品，才可能适用豁免。“等”字为其他类似低风险情形的纳入预留了空间，体现了立法的前瞻性。

第二是豁免的法律效果——“免予登记”。这意味着符合豁免条件的危险化学品，可以不按照第八十六条的规定办理危险化学品登记。需要注意的是，免予登记不等于免除所有法定义务——这些化学品仍然适用本法的其他规定，如安全设施配置、操作规程制定、从业人员培训、安全评价等。豁免的仅仅是登记义务本身。这一制度设计的逻辑在于：对于低量低释放低暴露的危险化学品，其安全风险主要依赖使用过程中的现场管控，而非全国统一的登记信息采集；强制登记的信息价值有限，但登记成本相对突出。因此，法律作出了权衡，将登记义务予以豁免。

第三是授权立法——“免予登记的具体办法由国务院应急管理部门会同工业和信息化、公安、生态环境、农业农村、卫生健康、海关等部门制定”。这一规定将豁免制度的细化规则制定权授予国务院应急管理部门牵头、多部门会商确定。由于低量低释放低暴露的判断涉及化学品的物理危险性、生态环境危害性、毒理特性等多维度评估，需要应急管理、工业和信息化、公安、生态环境、农业农村、卫生健康、海关等多个部门的专业协同。授权国务院层面制定具体办法，可以确保豁免标准科学合理、程序规范透明、适用统一规范。具体办法应当明确的内容包括：豁免的申请程序、低量低释放低暴露的具体量化标准、豁免的监督管理措施、豁免与正常登记之间的转换条件等。

从法理角度分析，第八十七条体现了“比例原则”和“风险分级管理”两大原则在危险化学品登记制度中的应用。比例原则要求行政措施的强度应当与风险的程度相适应——对于高风险的危险化学品，应当实施严格的登记管理；对于低风险的研究开发、试产试销情形，登记的价值有限而成本突出，应当予以豁免。风险分级管理原则要求根据风险程度的不同采取差异化的管理措施——登记豁免正是对低风险情形的差异化安排，体现了“精准监管”的理念。

第八十七条与本法其他条款形成紧密的制度链条。它与第八十五条登记制度的宗旨相呼应——第八十五条确立登记制度是为了提供技术信息支持，第八十七条的豁免制度同样服务于这一宗旨——对于低风险情形，即使免予登记，也不会影响登记制度整体效能的发挥。它与第八十六条登记主体和内容相衔接——第八十六条规定生产、进口企业应当办理登记，第八十七条则明确研究开发、试产试销过程中的低风险情形不在此限。它与第一百二十四条危险特性鉴定制度相配合——对于危险特性尚未确定的化学品，可能需要在鉴定后才能判断是否符合豁免条件。它与第一百零一条第十七项的法律责任相配合——对于应当登记而未登记的行为，依法承担法律责任；对于符合豁免条件的，则不构成违法。

从制度创新角度，第八十七条相较于《危险化学品安全管理条例》实现了重要突破。条例中虽然有“研究开发、试产试销的化学品免予登记”的原则性规定，但缺乏明确的低量低释放低暴露等量化条件，也未规定多部门联合制定具体办法的程序。本法首次以法律形式明确将“低量低释放、低暴露”作为豁免的实质条件，并授权国务院应急管理部门会同多个相关部门制定具体办法，为后续配套制度的完善提供了充分的法律依据。

综上所述，第八十七条通过对登记豁免制度的系统规定，构建了科学、合理、可操作的危险化学品登记分类管理体系。这一制度的有效实施，将在保障公共安全的前提下，为科技创新和产业发展营造更加宽松的制度环境，避免因过度监管抑制创新活力，为实现本法“预防和减少危险化学品事故”的立法目的与促进科技创新、产业发展的有机统一提供关键的制度平衡保障。